2017年10月6日

电力转型:世界银行集团对成功的承诺

“电力是一切!电是一种技术——没有电,生活就会停止!你不能洗衣服,不能看电视,不能做清洁,你什么都做不了!”土耳其比莱吉克一家咖啡店的老板Fatma Ayazy一语中的。在她的日常生活中,主要依靠廉价电力来操持家务,以及为客户提供服务。从更大的意义上说,这种对能源的需求是所有经济增长的基础。

在土耳其这个拥有近8000万人口的国家,近年来的电力需求每年增长约7%,因此需要长期稳定的努力来扩大可靠和清洁能源的来源。自21世纪初起,土耳其通过采取一系列相互关联的措施,始终努力满足其不断增长的需求,同时刺激私营部门的投资和创新。土耳其已经向世界银行集团寻求帮助。

土耳其如何在确保长期可持续性的基础上,对一个部门进行转型,以及如何满足国家的需求?土耳其电力部门(世界银行集团已经深入参与长达二十余年)可提供一个视角来了解世行参与所涉及的内容以及我们可提供的帮助。

危机和机遇

2000-2001年,土耳其面临严重的经济危机。在众多挑战中,该国对电力部门初步私有化工作的责任尤为突出。政府在20世纪90年代设置的一些私人投资者交易均无法抵御危机。政府被迫取消了部分合同,其中几起案件已提交世界银行集团处理国际投资争议的机构——国际投资争端解决中心(ICSID)。 

用一位当时正在研究我们土耳其投资组合的世界银行官员的话来说,这是“一个打破私营部门支持的时期”——特别是那些已经开始投资该国电力部门的私营公司。

但事实上,世界银行集团并不是首次面临危机。我们的建议促使土耳其政府在20世纪90年代对私营企业进入电力部门的方案进行评估。尽管政府的初步私有化模式并没有被证明可以抵御危机,但我们陪伴他们走过了经济衰退时期,且危机再次使我们决心帮助他们制定更加可持续的解决方案。随着时间的推移,这种合作伙伴关系已经使私营部门能够更加稳定、更加公平参与到这个部门。

回顾这些年,推动这一转型的因素有哪些?

改革的合作伙伴

就其本身而言,政府坚定不移地承诺引入私营部门。这场危机引发了更加雄心勃勃的改革和做对事情时的一些艰难选择。2001年,土耳其议会通过了一项立法,该法律创建了新的机构,旨在创造一个更有利的环境。电力部门转型是一项国家驱动的计划。

在随后几年时间里,危机促使世界银行展开大量关于支持改革的工作。尽管政府急于做出改变,但我们愿意坚持下去并保持灵活性。我们引进世界各地的专业知识,并与决策者保持一致、持续的接触。我们的团队回忆说,一些关键进展的发生具有偶然性,即在部长们繁忙日程安排的偶然时刻发生。一位密切参与其中的政府官员将世界银行的贡献描述为“当时非常重要,而且非常成功。”

对该部门进行改革的愿景已写入法律。但是,最初设定的完成该愿景的日期被证明不切合实际。最初计划是在三年时间内完成改革;但事实上,花了10到12年的时间。确定市场结构和设计,设立各种机构,以及对它们进行能力建设等,都需要时间和灵活性。各国在实施他们的立法改革计划时,需要获得广泛的支持,而我们努力在整个过程中保持参与性和响应性。

 

实施挑战

土耳其从电力部门一家垄断性国有企业开始实施,随后扩展到多家生产、输送和分销电力的专门公司。这些都必须发挥作用和促使竞争,在合同、硬件和系统的类型,以及销售和特许经营的准备等方面做出决定。同样地,新监管机构的建立、人员的配置和预算等方面都需要时间;这涉及到多年的能力建设和复杂IT系统的大力推进。 

世界银行为市场结构、监管和定价提供技术专业知识和政策援助。我们还提供发展政策贷款,以支持政府开放电力市场的工作。2006年推出的批发市场为私人投资者提供一个释放清晰定价信号的市场。到2007年,大约40%的电力市场已实现自由化。

然而,私营部门投资可信度的建立也需要时间。土耳其很幸运地拥有当地的核心投资者,这使得国内的私人投资者能够在比国际投资者更早的时间进行投资。为了使这种改革变得可信和强大,国内参与者至关重要。他们使努力合法化,并协助获得更多的地方支持,以使政府更具响应性和提高公众接受性。 

在土耳其的例子中,改革甚至意味着对过去私有化交易中的某些早期参与者进行重新塑造。在新的电力市场启动和运行后,私人投资领域的改革工作达到一个分水岭。

催化财政支持

世界银行集团与土耳其的合作伙伴关系涉及到我们的每一个机构(世界银行、国际金融公司、多边投资担保机构和国际投资争端解决中心)以及我们广泛的金融工具。世行集团对该国家的支持与电力部门有交叉,世界银行的上游技术援助和政策贷款成功地结合了国际金融公司和多边投资担保机构在市场形成时的私营部门投资与担保。

对世界银行来说,公共贷款用于促进私人投资,扩大贫困者的融资获取渠道,并帮助电力部门变得更具有气候适应性。一个关键例子是,2004年一笔2.02亿美元的银行贷款使土耳其有可能启动其可再生能源部门。这产生了巨大的杠杆效应,吸引了数十亿美元的私人投资。

"土耳其是一个电力与能源需求不断增长的国家。因此,重要的是多样化并利用替代性能源和更高效的能源技术。"
Ercan Sayarı
Nuh Çimento公司总经理

世界银行在许多领域的长期参与帮助打开了投资的大门,使国际金融公司能够参与进来。自2008年以来,国际金融公司一直在对私营部门公司进行投资(促进私营企业的进一步参与),而多边投资担保机构则提供3亿美元的担保。国际金融公司在配电和发电方面投入了30亿美元,其中有12亿美元来自自有账户,另外动员的18亿美元来自其他金融机构。

我们的机构通力合作,将市场进行分割,为公共和私营部门提供融资。事实证明,这种关系具有共生性和有效性。从一开始,国际金融公司与世界银行进行了大量磋商,以了解市场情况。于是,因在市场行之有效和需改进方面积累了经验,国际金融公司已能够为世界银行与政府的持续工作提供反馈。在紧密合作的基础上,我们已经能够根据证据和经验教训来改进工作。

"国际金融公司的投资是土耳其能源部门信心的象征,并树立了榜样,以鼓励其他机构投资者参与。"
哈姆迪·阿金
阿克芬集团董事长

到2015年,世界银行集团的投资和承诺总额超过70亿美元。随着电力部门转型为一个开放的竞争性市场,自2000年以来,这种支持已经帮助促进超过550亿美元的私营部门投资。

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实现转型

如今,土耳其所有配电均由私营部门进行。发电量增长了近5倍,从1990年的58千兆瓦时增加到2016年的273千兆瓦时,其中90%来自私营部门。2014年,这个国家实现了电力供应全覆盖。到2013年,可再生能源和能源效率已经节省了相当于2500万吨石油的经济。   

 

"到2015年,通过私有化和新投资,国家的比例……从接近100%下降到30%。"
Budak Dilli
土耳其能源部前部长

事实证明,一些措施对土耳其的成功至关重要。改革建立了一个具有特定、可预测定价、明确目标和独立监管机构的监管框架。政府将资产掌握留在自己手中,只出售经营权;这可使公司从零开始。政府也避免发行担保,因此由投资者承担市场风险。

通过对开放与竞争进行限制,这个国家自2015年起设立了一个电力交易市场,且该市场运转良好。土耳其的目标仍然很宏伟——到2023年,土耳其计划将能源效率提高20%,可再生能源可满足其30%的能源需求。

其它参与的模式?

土耳其电力部门的成功是否为我们在其他国家和部门的参与提供蓝图? 

当然,当我们审视其他国家的改革时,这里的工作会影响我们的思维。例如,这里的工作改变了我们先前的假设,即价格调整必须迅速;我们已经变得更有耐心。认识到我们必须始终根据每个国家的具体情况对援助进行量身定制,我们希望吸取经验教训。

我们的客户国家是负责任的,而成功的最重要因素是来自他们自身决策者的承诺和支持。在公共和私营部门数十年经验的支持下,世行集团随时可提供帮助——提供能够反映我们独特全球影响力的专业知识。我们提供范围广泛且不断扩大的金融工具,且我们的参与有助于利用其他市场参与者的投资。 

从根本上讲,这是一个从经验中学习并提出具体挑战解决方案的国家的故事——利用世界银行集团的专业知识、融资以及在整个过程中提供的支持。当然,每个国家都有自己的具体国情。   土耳其不仅拥有强大国内参与者的优势,而且还得益于其与欧盟的关系,包括一个与欧盟法规相协调的激励措施。部门也不同:土耳其天然气部门的改革步伐比电力部门的改革步伐要慢得多。  

展望未来

在土耳其的成功中,最能复制的是我们对这一合作伙伴关系的长期承诺。我们与面临危机且需要重新思考有关私营部门参与的一些早期决策的国家站在一起。为了在形势发展过程寻求改变,我们须保持耐心,建立信任,并寻找新机会。我们愿意根据客户的需求提供融资组合和技术建议。

通过我们各自带来的融资和专业知识,我们还找到了有效的方式来协调世界银行集团内各机构的工作。而这项工作并不是过去式:我们仍将在一个持续发展和不断演变的领域继续投入大量的工作。  

"世界银行集团从国际经验中汲取经验,向中等收入国家提供融资和技术知识,以提供可以优先于私营部门和进行补充的产品。我们的长期合作伙伴关系使土耳其能够解决其发展挑战问题,并使我们能够与世界各地的客户分享成功经验。"
Johannes Zutt
世界银行土耳其局局长

这种水平的承诺适用于我们所服务的所有国家。我们知道,我们的客户看到他们更美好未来的潜力,且我们正在帮助他们实现这一目标。展望未来,我们正在努力系统性地协调世行集团机构间的工作;世界银行经常帮助为国际金融公司、多边投资担保机构和私人投资者奠定基础。我们希望关注大局,不仅仅局限在单个项目的界限范围内。而且,我们需要在国家或部门面临任何新挑战和风险的任何时候进行调整。

世界银行集团准备与我们的所有客户(从最贫困和最脆弱的国家到经济增长速度最快的中等收入国家)展开合作。我们希望他们在以创造性、可持续性和改善所有人生活的方式发展经济时,能够充分利用新的发展机遇。