评论 2018年6月18日

人力资本差距:促使政府投资于人

追求经济增长的政府热衷于对崭新的道路、漂亮的桥梁、耀眼的机场以及其它基础设施等物质资本进行投资,但对人力资本(指人口健康、技能、知识、经验及习惯的总和)进行投资的兴趣往往低得多。这是错误的,因为忽视人力资本投资可能会大幅削弱一个国家在快速变化的世界中的竞争力。在这个世界中,各经济体都需要越来越多的人才来维持经济增长。

世界银行集团成立以来,我们的发展专家对促进经济增长的各项因素、有助穷人脱贫的因素以及发展中国家如何为实现繁荣而投资进行了研究。2003年,世界银行首次发布年度《营商环境报告》,从税负水平到合同执行等多项指标对各国进行排名。报告的结论令人难以忽视:国家元首和财政部长均面临一种可能的情况,即,随着企业选择到营商环境更好的国家投资,流入本国的外国直接投资有可能减少。此后15年间,《营商环境报告》推动了逾3180项规管改革。

现在,我们采取类似方式引导对人进行投资。世界银行集团工作人员正在开发一个新指数,用以度量人力资本如何推动提升下一代劳动者的生产能力。该指数定于在今年十月在巴厘岛召开的世界银行集团年会上发布,将用于度量目前出生的儿童到18岁有望达到的健康程度以及教育数量和质量。

学者们对改善人力资本状况所产生的诸多效益知之甚多,但其认知尚未转变为面向发展中国家的令人信服的行动号召。一个制约因素是缺乏能够明确投资于人力资本所产生的效益的可信数据,这些效益不仅要向各国卫生部长和教育部长明确,也要向国家元首、财政部长以及其他有影响力的人士明确。因此,估算各国人力资本指数可以刺激更多、更有效的人力投资。

过去三十年中,富国和穷国的人口平均预期寿命趋于接近,学校教育规模大幅扩大,但相关议程尚未完成:近四分之一的五岁以下儿童营养不良,逾2.6亿儿童和青少年辍学,发展中国家60%的小学生在学习方面仍未达到起码的熟练程度。在太多地方,政府未能对人口进行投资。

人的力量

人力资本的价值可用好几种方法计算。传统上,经济学家通过度量人们在校受教育年限延长后收入可以增加多少的方式对该价值进行计算。研究发现,人们的受教育年限每延长一年,其收入平均可增加10%左右。教育质量也很重要。例如,在美国的小学,用一名平均水平的教师代替一名低水平的教师,相关班级学生的终身收入总额可增加25万美元。

不过,认知能力并不是人力资本的唯一方面。诸如刚毅和自觉性等社交情感技能通常可产生同样大的经济回报。健康也很重要:更健康之人的生产效率往往更高。请考虑一下儿童不再受寄生虫困扰后会发生什么。2015年在肯尼亚开展的一项研究发现,儿童期服用驱虫药不仅降低了学校缺勤率,还使得成年期工资水平提高了多达20%,这就是生产和运输成本仅为30美分的一粒小药片所产生的终身收益。

人力资本的各个方面从人很小时就互为补充。胎儿期和幼儿早期合理的营养和刺激可改善人一生中其它阶段的身心状况。虽然人在幼年时呈现的认知和社交情感技能方面存在的某些差距可以在后期弥合,但在青少年期弥合这些差距的成本会更大。因此,毫不奇怪,在儿童出生后的1000天内重视人力资本是政府能够做出的最经济有效的投资之一。

以上内容如何同经济增长产生联系?一方面,把单笔人力资本投资的收益累加起来后,总体影响要大于单项影响的总和。回到肯尼亚小学生案例:给一名学生驱虫也可降低其他学生感染寄生虫的几率,进而会使学生们能够更有效地学习并(在工作后)获得更高的工资。人力资本状况改善后产生的部分效益也可跨代累积。例如,对孕妇进行产前护理教育可改善孩子婴儿期的健康状况。

单项人力资本投资相加可以产生较大影响:据发展经济学家测算,仅人力资本即可导致各国的人均收入产生10-30%的差异。这一正面影响也会持续较长时间。十九世纪中叶,巴西圣保罗州鼓励受过教育的欧洲人移民到到特定的定居点。一百多年后,这些定居点的居民受教育程度更高,制造业就业人数占比大于农业,居民人均收入水平也更高。

 教育可产生特别大的回报,因此在减贫方面可发挥重要作用。加纳的成功就证明了这一联系:在整个二十世纪和本世纪最初几年,加纳的教育支出实现翻番,全国小学入学率得到了大幅提升。结果,从上世纪九十年代初到2012年,全国识字率提高了令人吃惊的64个百分点,贫困率从61%降至13%。

教育投资也可降低不平等水平。在大多数国家,较富裕家庭出生的孩子在人生早期即开始享有更好的机会,这些机会可使得他们终身具有优势,而较贫困家庭出生的孩子则会失去这些机会。如果政府采取措施来纠正这一问题,经济不平等水平往往会降低。今年发布的一份研究报告引用北卡罗来纳州开展的一项试验结果进行了相关测算,测算结果显示,如果美国普及有效的儿童早期发展计划,其收入不平等水平会下降7%——这一降幅足以使美国达到加拿大的收入平等水平。

投资于人力资本所产生的社会效益可进一步延伸。在校接受教育年限延长可降低人的犯罪几率,旨在提升非认知技能的计划也能达到这个目的。在2017年在利比里亚开展的一项研究项目中,毒贩、盗贼以及其他有犯罪倾向的男性参与了一项认知行为治疗项目,目的是培养他们的相关技能,如识别情绪、增强自我控制以及管理困境等方面技能。该项目在结合小额现金转移支付实施后,显著减少了使这些男性重返犯罪生涯的不利因素。

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把孩子教好:尼日利亚东北地区的一名教师,2017年6月。© AKINTUNDE AKINLEYE/路透社

 

人力资本同社会参与度也有联系。上世纪七十年代中期,尼日利亚实行了普及初等教育计划,使大量辍学儿童接受小学教育。数年后,这些人更有可能关注新闻,与同伴谈论政治,参加社区会议和投票。

人力资本投资也可提升人际和社会互信度。人们接受的教育越多,相互间就会更加信任;互信度更高的社会往往会拥有更高的经济增长率。人们的容忍度也更高:研究揭示,二十世纪中叶全欧洲掀起的义务教育改革大潮使得人们比从前更欢迎外来移民。

有形之手

人力资本不会自行形成,它必须由国家培育,部分原因在于个人通常不会考虑对人的投资可能对他人产生的效益。例如,在决定是否让孩子接受驱虫治疗时,父母会考虑治疗对自己孩子的健康带来的潜在改善,但很少考虑到治疗也会降低其他儿童的感染风险。又如,在决定是否付钱让孩子接受学前教育时,父母可能不会考虑这样做所产生的更广泛的社会效益,如犯罪率和坐牢率降低。此类连锁反应是显著的:据2010年对密歇根州上世纪六十年代推出的学前教育计划进行的一项研究测算,(对学前教育)每花费1美元,社会就能得到7-12美元的回报。

有时,社会准则会阻碍父母对其孩子进行投资。尽管对父母重男轻女现象已有大量记载,但歧视女孩的程度仍令人吃惊。据印度政府测算,全国有多达2100万“多余的女孩”,她们的父母原本希望生儿子。在健康和教育方面,这些女孩从父母那里得到的投资要少得多。另一些时候,家庭希望对其孩子进行人力资本投资却无力承受。一些天才儿童的父母较穷,不能为孩子未来挣得更多而借债支付孩子当前的学费。即便教育免费,父母仍要支付交通费和学杂费,更不必说孩子要上学而不能打工挣钱养家所产生的机会成本。

尽管政府进行人力资本投资至关重要,但政治往往会阻碍或干预此类投资。政客们可能会缺乏动力来支持需花数十年时间才能产生回报的政策。例如,在未爆发流行病的情况下,他们通常会忽视公众健康。通过加税或从基础设施或公共补贴等有形支出中腾出资金来投资公众健康项目的做法很少受到欢迎。2012年,尼日利亚政府取消国家燃油补贴来增加妇幼保健服务支出,此举遭遇了很大阻力。媒体报道聚焦于取消燃油补贴的做法不得人心,却极少关注急需扩大的基本医疗服务。由于广泛的公众抗议,燃油补贴最终得以恢复。在一些国家,遭遇此类阻力的部分原因在于社会契约精神薄弱:公民对政府不信任,因此不太愿意纳税,担心会纳税钱被滥用。

人力资本不会自行形成,它必须由国家来培育。

执行的问题同样严峻。全世界有太多孩子不能阅读,因为他们的老师没有受过适当的培训。世界银行集团同非洲经济研究联合会合作启动的服务提供指标项目揭示了这一问题的严重性。该项目旨在收集撒哈拉以南非洲国家服务提供方面的数据。

在调查的七国——肯尼亚、莫桑比克、尼日利亚、塞内加尔、坦桑尼亚、多哥以及乌干达,只有66%的四年级教师掌握了他们应教授的语文课程,只有68%的四年级教师具备教授数学课程所需的起码知识。在医疗领域,这些国家能够准确诊断出疟疾、腹泻、肺炎、肺结核、糖尿病等常见病的医生仅占53%。

在服务提供者缺乏把工作做好的动力的地方,执行也是个难题。在上述七国,教师上课时间仅为其应上课时间的一半。很多情况下,问题在于公务员供职于被政治化了的官僚机构,在这些机构晋升靠的是关系而不是业绩。

不过,也有成功的案例。在中央政府、地方政府以及服务提供机构的激励机制协调统一的情况下,国家在改善人力资本状况方面可以取得巨大进展。阿根廷的穷人医疗保险计划(Plan Nacer)就是如此。该计划于2014年启动实施,得到了世界银行集团的支持,目的是向未参保的家庭提供医疗保险。该计划根据妇幼医疗保健服务范围和质量指标给各省划拨资金。此举激励了各省投资改善医疗保健服务。在该计划的受益人中,婴儿出生时体重偏低的概率降低了19%。

发展中国家的人口对更好的医疗保健和教育服务的需求不断增大。例如,在秘鲁,由公民社会团体牵头掀起的一项令人瞩目的运动把儿童发育迟缓问题坚定地纳入了大选之年——2006年的政治议程。作为回应,政客们制定了一大明确目标,即在五年内把儿童发育迟缓率降低5个百分点。秘鲁成功地超额完成了这一宏伟目标:2008年至2016年,五岁以下儿童发育迟缓率下降了约15个百分点。这一点证明,变革是有可能取得成功的。

评估的威力

如果政客和官僚不能履行职责,受害最大的是贫困人口。不过,有一种方式可以赋权民众要求政府提供他们应享有的服务:提升透明度。提升信息可及性便于公民了解其领导人和公务员是否作为。例如,乌干达研究人员同社区组织合作,于2005年向社区居民发放了给当地医疗机构打分的报告卡,此举鼓励了社区居民要求政府提供更好的服务。这一简单举措使得当地医疗卫生状况持续改善,包括五岁以下儿童死亡率降低。类似的一个例子是,在2001年的首次国际学生评估(PISA)中德国的得分令人失望;分数公布后,公众很尴尬——这被称为“令人震惊的国际学生评估”事件,于是德国政府采取了重大的教育改革措施,提高了学生的学习效果。

在坦桑尼亚,学习效果评估经证明同样重要。2011年,世界银行集团援助的非政府组织Twaweza公布了一项调查结果——该调查对学生的基本识字和计算能力进行了评估。结果令人沮丧:只有十分之三的十年级学生具备二年级学生的计算能力,能够阅读二年级英文故事的学生甚至更少。与此同时,服务提供调查的结果公布,也凸显出教师的能力不足和缺勤问题。随后的公众呼声推动坦桑尼亚政府实行了旨在解决学习水平低问题的“大成果”计划。

正如上述实例所示,关于人力资本发展现状的可靠分析结果一经公布,即可促进政府采取行动。这就是世界银行集团正在制定的指标体系背后的逻辑——该体系旨在评估人力资本的关键要素。在人力资本投资缺乏效力的国家,此类评估可以起到行动号召的作用。我们把工作重点放在医疗卫生和教育上,考察基本问题。今天出生的孩子能够活到上学的岁数吗?他们活下来后到校上学了吗?他们在校学了几年、学到了多少知识?他们中学毕业后健康吗,为未来学习和工作做好准备了吗?

在很多发展中国家,在改善年轻人健康状况方面尚有大量工作要做。在贝宁、布基纳法索和科特迪瓦,今天出生的孩子中,10%活不到五周岁。在南亚地区,由于长期营养不良,三分之一以上五岁以下儿童的体重轻于同龄人的平均水平,这会影响其大脑发育,严重制约其学习能力。

财政部往往把更多时间花在关注本国存量债务上而非花在关注其存量人力资本上。

教育的现状同样令人担忧。为了更好地了解学校教育能否转化为学习效果,世界银行集团同联合国教科文组织统计研究所合作,建立了关于学生测试成绩的全新的综合数据库。我们统一了覆盖150多个国家的几个主要测试项目的结果,以便将它们同国际学生评估项目的测试分数作比较。该数据库揭示了各国学习效果的巨大差异:发展中国家不到半数学生达到了国际学生评估项目的“最低熟练程度”——其对应分值约为400分,而发达国家的这一比例为86%。在新加坡,98%的中学生达到了基本熟练程度的国际基准;在南非,26%的中学生达到了这一基准。换言之,新加坡几乎所有中学生都具备了就业市场所需的足够技能,而南非近四分之三的年轻人为功能性文盲——这是对人之潜力的令人震惊的浪费。

学生们走出校门步入社会后,在健康方面将会面临不同的未来,这取决于他们生活的国家。一个严苛的指标是成人生存率:在最富有的国家,不到5%的15岁少年活不到60周岁,但在最贫困的国家,40%的15岁少年会在60岁之前离世。

这些单个数据点揭示出各国在医疗与教育方面存在的巨大差异。为把人类资本的这些不同方面汇总为一个整体,世界银行集团相关人员正在将它们合并为一个指数,用以评估不对人力资本进行投资的后果,即下一代劳动者的生产能力损失。在目前人力资本投资水平最低的国家,我们的分析显示,如果人们享有充分的医疗服务并接受全面的优质教育,则未来劳动力的生产能力将仅仅介于其最大生产能力潜力的三分之一到二分之一之间。

通过这种方法评估人力资本投资的经济效益不会降低更好医疗和教育服务的社会价值和固有价值,反而会引起有关方面对未能提供这些服务所产生的经济代价的关注。财政部往往把更多时间花在关注本国债务存量上,而不是花在关注人力资本存量上。通过证明人力资本投资对劳动者生产能力产生的有利影响,世界银行集团能够促使政策制定者对学校和医院的现状与其经常账户现状给予同等关注。

此外,该指数将附有一个排名榜,后者应对人力资本投资不足的国家起到行动号召的作用。我们从《营商环境报告》中了解到,即便有了最全面的评估结果,改革也未必会跟进。排名榜会把这一问题摆在国家元首和财政部长面前,提供难以被忽视的证据。

对各国进行比较只是第一步。政府要想识别哪些人力资本投资将会产生回报,就必须能够对有助增强人力资本的各种因素进行评估。更有效的评估是一项公共物品——同大多数公共物品一样,它所得到的投资长期不足。在这方面,世界银行集团可带来实实在在的附加值:可帮助协调统一各发展伙伴的评估工作,收集更多更好的信息,就如何使用这些信息向政策制定者提出建议,提供技术支持,帮助设计有效的干预措施。

二十世纪的人力资本

人力资本事关重大,对人、经济、社会以及全球稳定都是如此,对子孙后代也是如此。国家如不能有效投资于人力资本,则代价会很巨大,对最贫困人口尤为如此。此类代价会把今后数代人置于严重劣势地位。随着技术进步使得高级技能受到重视,国家如不能为其公民过上生产性生活奠定基础,则不仅会产生高昂代价,也可能会导致不平等加剧,还会使社会治安面临风险,因为人们的抱负如不能实现,可能会导致社会动荡。

更好的信息是解决方案的一部分,但仅仅是一部分。一方面,如果缺乏资金,政府就难以提供优质服务。因此,人力资本长期投资不足的国家必须堵塞税务漏洞和例外,改进税收征管,调整针对性不强的补贴支出。例如,埃及和印度尼西亚近年来均大幅降低了能源补贴,把省下来的资金用于社会安全网建设和医疗服务。财政收入增加与医疗卫生结果改善携手并进。2012年至2016年,烟草税收入使得菲律宾政府给卫生部的预算增长了两倍,全国参加医疗保险的人口占比也增长了两倍。在美国,费城等城市把从含糖饮料税获得的收入用于资助儿童早期教育。

不过,增加投资还不够,一些国家还需致力于在保持社会服务质量的同时提高服务效率。例如在巴西,世界银行集团近期开展的一项研究发现,地方医疗卫生部门提高服务效率节约的资金约占地方国内生产总值0.3%。在其它国家,调节各利益相关方的利益冲突至关重要。智利在教育改革方面数十年的经验表明了围绕一个关键目标——普及教育建立政治联盟的重要性。2004年,智利通过平衡好教育改革和对教师工会让步之间的关系,得以实行了教师绩效工资制。

但是,不论起点如何,更有效的评估都至关重要。毕竟,我们只能改进我们所评估的事项。越来越准确的评估应能形成对改革需要的共同期望,也应能明晰优先事项,推动对各类政策的有益讨论,提升透明度。

1949年,时任世界银行行长约翰·麦克洛伊撰文写道:“发展并不是可以在画板上画出来,然后靠资金援助的魔杖一挥就能变活的东西。”麦克洛伊认为,发展的概念及其在实践中的执行之间往往存在差距,这正是世界银行集团的人力资本指数希望弥合的差距。新开展的评估指标将鼓励各国带着强烈的紧迫感对人力资本进行投资。投资将有助于人人为参与未来经济竞争并过上富裕生活做好准备,不论投资结果如何;也将有助于全球体系为所有人服务。如不能进行这些投资,则人类进步和人类团结所面临的代价将会太过高昂。

本文首次发表于 Foreign Affairs (en)

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