版本:

讲话与实录

中国:推进高效、包容、可持续的城镇化国际研讨会上的讲话

世界银行集团常务副行长英卓华

中国:推进高效、包容、可持续的城镇化国际研讨会

北京, 中国

2014年3月25日

书面讲稿

尊敬的各位部长,女士们,先生们,

很高兴今天在此发布我们的研究成果。这是国务院发展研究中心和世界银行第二次共同探讨中国未来的关键问题。

两年前,我们共同发布了《2030年的中国》报告。该报告的结论今天已得到广泛接受,许多建议已付诸实施。

15个月前,在世界银行集团金墉行长上任后首次访华期间,他和李克强总理决定再开展一个合作研究项目,这次的主题是城镇化。

我想感谢李克强总理给予这个项目的强有力的承诺。金墉行长和我对项目的结果倍感兴奋,也对在这项研究中表现出的开放、严谨和勤奋的精神留下了深刻印象。

我还想感谢史副部长和韩副主任主持今天的会议,邀请了这么多贵宾出席讨论研究成果。我也想向领导发展研究中心团队的刘世锦副主任和韩俊副主任表示感谢,他们在这个项目中领导作用堪称楷模。

为什么关注城镇化?

我们生活在一个快速走向城市化的世界。今天我们讨论中国的城镇化问题,但我们要牢记全世界在我们的有生之年都会走向城镇化。在2011年,有史以来第一次城市人口超过 了50%。

到2030年,全球的城市人口将会增加一倍,即增加20多亿人。城市建成区的面积将会是是2000年的三倍。

每年有2000万中国人迁入城市,即每月平均180万人,相当于汉堡或维也纳的人口。

管理好城镇化可以创造巨大的机遇:有助创新和新想法不断涌现,节约能源、土地和自然资源,管控好气候和灾害风险。

从全球来看,近80%的GDP产生在城市。任何一个国家,如果不把城镇化的事情做好,很难达到中等或者更高的收入水平。

城镇化创造机遇。但城市也占世界能源消耗量约70%,占全球温室气体排放量近80%。

当我们考虑中国的新型城镇化模式时,也是在为其他面临类似问题的国家提供解决之道。中国城镇化的成功可以为全球解决城镇化问题提供指导。

这种知识、能力和经验的共享对于发展事业的成功至关重要。我们希望今天在此介绍的研究成果能够而且将会在拉各斯、里约热内卢、孟买以及其他城市得到应用。

挑战

在过去的30年里,中国城市的外来人口约有2.6亿人。许多人离开贫困乡村和农业劳动来寻找生产率和收入更高的工作。 到2030年,即从现在起16年后,中国人口中将有多达70%居住在城市。我们所说的是10亿人在运转良好和具有可持续性的城市环境中努力奋斗争取成功。

中国的城镇化支持了中国举世瞩目的经济增长和快速的经济转型。中国避免了城镇化的一些通病,特别是贫困、失业和贫民窟。但是,尽管取得了成功,压力也开始显现,其中许多为各位所熟知。我着重讲一下最迫切的问题:

  • 中国的经济增长一直是靠投资而不是生产力驱动。但是,投资对增长的刺激效应在城市和全国范围都已减弱。
  • 城镇化一直是依靠土地用途转换和土地融资,因而导致了城市蔓延,有时也造成空城和浪费。
  • 土地用途转换加剧了不平等,在被征地农民中造成社会动荡,特别是在城乡接合部。
  • 人口迁移存在障碍,人为地造成了中国城镇化率偏低,抑制了经济机会,扩大了城乡收入差距。
  • 没有城市户籍的居民在城市里无法享受均等的公共服务,这是影响人口流动的又一个障碍。
  • 雾霾和水质差将国民尤其是其子女的健康置于风险之下。
  • 最后,土地密集型城镇化导致农田减少,造成水资源竞争,加重了污染,同时也影响了农业生产力和粮食安全。

新型城镇化模式

这项研究为中国提供了实现高效、包容和可持续城镇化的一个路径。这种新模式通过更好地分配土地、劳动力和资本,可以比过去更广泛地分享城镇化的收益,而且可以实现环境可持续性,同时保障中国的粮食安全。

这就是我们为什么称其为“新型城镇化”。

在这种城镇化新模式下,政府将发挥不同的作用。政府应当支持而不是取代市场。政府应当允许中国的城市更有机和更高效地成长。 新型城镇化不是仅仅关于砖瓦砂浆,而是在战略中突出以人为核心。

新型城市化必须而且也将会是负担得起的。按照目前的趋势,中国的城市在未来15年将在基础设施建设上投入约5.3万亿美元。但是,如果推进更高效、更密集的城市,中国可以在基础设施支出上节省约1.4万亿美元,相当于去年GDP的15%。

这份报告并没有提供一个简单的教科书式的解决方案,而是考虑到中国具体的政治经济情况。报告勾勒出一个全面的一揽子改革方案,考虑到各种问题紧密联系,必须进行全面的改革,零敲碎打的改革解决不了问题。

我们也说明了改革的障碍,提出了改革顺序和速赢建议,即,可以推动改革的步骤。我们分析了短期风险,建议以参与式方法来获得支持,加强决策者与公众的联系。

同时,建立更好的收入结构,这样就为政府增加对所有外来人口的社会服务支出提供了空间,同时也可将地方政府债务降低到更具持续性的水平。

令我十分兴奋的是,中国政府已经在将我们合作研究中产生的许多建议付诸实施。政府正在集中力量克服由不平等加剧、城市污染和生产力及经济增长放缓形成的障碍。

我们的愿景是以人为中心:为所有城市的所有公民提供服务,无论他们有没有居住许可;改进城市规划,改进协调工作,时刻将人民的利益放在心里。

建议

刘副主任和世行亚太首席经济学家郝福满过一会儿将会更详细地报告研究成果。

我先向各位简要介绍一下报告明确的六个政策优先领域:

首先,土地管理和土地所有权是当务之急。由于城市扩张征用了大量的农村土地,目前耕地面积已经逼近保障粮食安全的“红线”。

必须扭转这种趋势:城镇化决不能再靠土地融资来推动了。

对地方政府征收农村土地用于公共用途必须加以限制。实现农村土地的高效公平利用和用途转换,需要强化农民的产权,按照公平价值给予适当补偿。而城市土地分配也需要由市场价格来驱动。

第二,中国需要促进具备技能的劳动者自由流动,推进基本公共服务均等化。户籍制度需要逐步向居住证制度转变。这样可以消除劳动力从农村向城市流动以及在城市之间流动的障碍,提高劳动者工资水平。我很高兴地看到当局已经宣布进行户籍制度改革并付诸实行。

第三,将城市融资建立在更可持续的基础之上,同时建立有效约束地方政府的财政纪律。最近对地方政府的债务审计要求采取行动。

世行和发展研究中心建议改革政府间转移支付制度和财政体制。未来需要通过逐步设置不动产税和提高城市服务价格,扩大地方财政收入基础。

提高财政透明度可以对地方领导层施加财务纪律,使他们对居民更加负起责任。地方政府可以直接举债,但须在中央政府严格规定的框架内,以避免过度负债。

第四,步骤城市规划和设计至关重要。 逐步实行以市场为基础给工业用地定价,可以鼓励土地密集型工业企业向二三线城市转移。

在城市内部可以制订灵活的分区规划,促进更小地块、更加混合的土地使用,实现更密集和更高效的开发。为了给较小的城市提供更加坚实的经济基础和发展服务业,分区规划可从工业用地转向商业和住宅用地。以交通基础设施加强主城区与外围地区的连接,加强城市之间的协调,可以有效治理交通拥堵和环境污染。

第五,环境退化趋势需要加以遏制和扭转。中国已有严格的环保法律、法规和标准。中国多年来也开展了许多缓解污染和提高资源利用率的技术解决方案试点,可以扩大规模。

推进绿色城镇化最重要的是严格执法,其核心是形成较好的制度和激励措施。改进数据收集和分享可以鼓励更大程度的公众参与,追究污染者的责任。

第六也是最后一点,改善地方政府治理。调整地方官员的绩效评估体系,对城镇化成功与否给予更大的权重和激励。

结束语

最后,我想强调指出,我们今天向各位介绍的合作研究成果,充分证明了政府不仅了解围绕城镇化的各种问题,而且也认识到管理好城镇化可以带来更多更好的增长机遇。换句话说,这不仅仅是 “做什么”的问题,也是“怎么做”的问题。

在过去30年里,中国的增长速度超过世界上任何国家,使5亿多人摆脱了绝对贫困,这是非同寻常的成就。

到2030年消除绝对贫困和促进共享繁荣是我们的愿景。中国已向全世界表明,它正在稳步迈向消除贫困的目标。

中国可以再接再厉,管理好城镇化,确保全体公民从发展和经济增长中公平受益。

最后我想说,我深信这项研究不仅对北京的政策制定者有用,也对其他面临类似挑战的国家有益。这份报告也可以为他们提供指导。

中国准备迈上新型城镇化之路,这份报告可以起到引导作用。

各位部长,女士们,先生们,

谢谢你们,和你们并肩从事这样一项高尚的事业,我们深感荣幸。