社区主导型发展：部门成果

挑战

过去十年来，为部分应对经历了上世纪九十年代后期金融或政治危机的几个国家面临的制度挑战，CDD已成为许多国家政府在提供服务过程中采用的一种主要运作方式，因其能够赋予地方社区团体决策权并把资源交由社区团体直接管理。截至目前，国际复兴开发银行和国际开发协会成员国中，已有105个采用CDD方式实施了项目——这体现出适应千差万别的当地情况、加强地方机构、增强社区对发展的主人翁意识和支持力度的必要性日益增大。尽管CDD方式的潜力和优势得到了普遍认可，但该方式也面临一些挑战和制约，需要在CDD项目设计和实施过程中加以应对。

• 随着CDD项目规模扩大，需要全新模式来支持实施工作。第一代CDD项目规模往往较小，而且由政府部门之外的其它机构实施；如今，第二代和第三代项目规模则扩大到地区或国家范围。由于此类项目灵活地切合了日益增加的地方需求，因此需要各种专业技能来支持其实施工作。针对这些项目的支持性贷款工具也超出了投资贷款范畴，拓展至可调整规划贷款（斯里兰卡、马拉维、贝宁）、发展政策贷款（越南）以及近来采用的基于产出的贷款（摩洛哥）。此外，世行向此类项目提供的贷款和援助仅占政府对这些项目预算资金的一小部分。世行贷款和援助的作用正转向实施支持——该支持更偏重于以加强地方总体治理体系为重点的技术援助，因此需要以加强制度为重点的全新实施模式。
• 通过CDD项目撬动行业项目及使CDD项目与地方分权化改革相契合正变得更为必要，但依然具有挑战性。随着CDD项目规模扩大，其与行业项目和地方分权化改革相契合的必要性也在增强。如实施得好，CDD项目可以成为促进地方发展的有效平台，也有助于提升行业项目的针对性、成本效率、服务质量以及整个社会对这些项目的问责度。CDD模式有助于把透明度、问责和参与方面的原则嵌入整个地方治理体系，但要做到这一点，可能需要营造良好环境和实行政策性改革尤其是财权下放改革。 
• 监测、评价和学习系统需进一步完善。与其它行业项目一样，CDD项目也需要有完善的监测评价系统来为因地制宜的管理和持续学习提供相关信息，在项目规模扩大情况下尤为如此。CDD项目实施工作分散，多项活动和业务同时展开，这可能会给建立收集项目基本信息所需的可靠管理信息系统带来困难。需要对收集到的基本信息及时加以分析，以便为管理层决策提供参考。此外，尽管目前对CDD项目的影响评价要多于十年前，但数量依然很小，因此今后要更重视增加战略性影响评价的数量，以建立内容更丰富的资料库。

解决办法

过去十年来，世行日益重视向CDD项目提供贷款，目的是让社区主导其发展。CDD模式被用于支持满足社区自行确定的当地发展和服务提供需求，包括供水和污水设施改造、学校和医疗设施建设、母婴营养加强、村道修建以及对生计和微型企业的援助。小型、单独的CDD项目在范围上逐步扩大（一般扩大到全国），如今已成为政府权力下放战略的一项重要内容。当前，越来越多的国际复兴开发银行成员国要求世行提供贷款，为采用CDD模式实施城市升级改造项目给予支持，进而建成更具社会包容性的城市。例如，巴西累西腓市城市发展与社会包容项目支持对该市Capibaribe河流域的贫民窟开展升级改造，并依托各利益相关者的积极参与促进该地区的统筹发展和可持续发展。

现已证明，采用CDD模式也可有效应对自然灾害。社区通常是自然灾害的最先应对者，其在项目规划和实施过程中的积极参与和投入一直是很多世行贷款灾害管理项目取得成功的关键要素。2010年巴基斯坦粮食危机爆发后，世行通过第二巴基斯坦扶贫基金项目对危机给予了迅速回应，并加强了灾害应对领域合作机构之间的相互配合。世行对洪灾灾后恢复工作提供了大力支持，包括提供了1.25亿美元援助，向140万受灾家庭发放了现金救助款。

正如《2011年世界发展报告：冲突、安全与发展》所阐述的那样，CDD模式日渐成为了面临能力和合法性薄弱等历史遗留问题的后冲突和脆弱国家首选的一种模式。CDD模式已被阿富汗、安哥拉、布隆迪、尼泊尔、苏丹和东帝汶等不少国家广泛应用于推动经济重建、支持地方联盟构建、加强地方政府与公民之间的联系以及增强社会凝聚力。

成果

虽然CDD项目因各国工作重点和能力不同而存在差异，但世行资助的CDD项目已被证明对增加贫困人口福利、开展“靶向性”扶贫以及扩大服务覆盖面产生了积极影响。过去几年中国际复兴开发银行和国际开发协会在不同地区资助实施的部分CDD项目取得的部分成果如下：

• 印度尼西亚全国社区赋权项目（2009-2012财年实施，国际复兴开发银行贷款41亿美元）。该项目借鉴了社区发展项目和城市扶贫项目（1999-2011财年实施）实施十多年间积累的成功经验。项目设有两个核心子项目（农村子项目和城市子项目）和若干特别子项目，如面向贫困人口的有条件现金援助子项目和绿色发展子项目。其中，农村子项目对扶贫工作产生了重大影响。项目更多地惠及了贫困人口，参与项目的人群中最贫困的两个20%组别从项目获益最多。得益于项目投资，贫困家庭消费支出平均增长了11%，约4500万贫困人口因此受益。与此同时，社区所建基础设施比通过政府渠道所建基础设施在资金投入上要低30-50%，其中85%在建成五年后的状况介于“好”和“非常好”之间。
  
  对面向贫困人口的有条件现金援助子项目的评价结果表明，项目对健康和受教育指标产生了重大影响，低龄儿童量体重次数显著增加，参加村医疗站组织的活动以获得孕期、围产期和儿童保健服务的孕产妇和儿童人数也出现大幅增加。儿童营养不良率比对照水平降低了10%。受教育指标也有所改善，最显著的改善表现为小学年龄组别学生入学率提高了0.8%。
• 巴西北里奥格兰德州农村扶贫项目（2002财年获批，国际复兴开发银行贷款4500万美元）。该项目在实施过程中采用了巴西东北部地区的地方CDD模式。在该项目下，农村社区（代表绝大部分社区居民在市议会占有席位）负责确定、准备、运行和维护重点投资工程。项目向代表40万农村贫困人口利益的2100个社区协会提供了投资，资助其新建供水、电力和农产品加工设施以及从事畜牧业和粮食生产。投资创造了1.2万个就业岗位，提高了受益户的收入和社会福利水平。社区协会在市议会发挥的新作用改善了地方治理，加强了贫困社区与州政府和地方政府部门的联系。
• 阿塞拜疆农村投资项目（2004财年获批，国际开发协会贷款1500万美元，追加贷款1500万美元）。该项目的设计初衷是通过新建更好的农村社区基础设施并增加对这些设施的使用提高社区居民生活水平。项目成功地支持了全国贫困农村社区关键基础设施的改造工程。到项目完工之时，在农村道路经该项目改造的地区，中学生上学和人们赶集路上所用时间分别缩短了47%和26%。目前，项目区78%的农产品由农户自行运至集市出售，这对项目区非受益村的农户而言是一大优势，因其直接运至集市的农产品仅占18%。校舍经改造后，小学招生人数增加了25%。由于该项目取得了成功，世行于2012财年批准向阿塞拜疆农村投资项目二期提供了贷款。
• 贝宁全国社区主导型发展项目（2005财年获批，国际复兴开发银行贷款5000万美元，追加贷款1200万美元）。2004-2012年间，1518个社区（占贝宁社区总数40%）实施了多个基础设施子项目，新建或改造了3170间教室、144个医疗中心以及101个供水和环卫系统。15.85万名学生进入了该项目下新建或改造的学校就读，占贝宁全国在校小学生总数的10%。超过2.3万农村人口（其中大部分为贫困人口）用上了清洁饮水，年增长率约为8%。以前未得到足够服务的512个社区的3.8万人（其中77%为妇女）获得了该项目下提供的小额信贷服务。不论是从全国还是从行业层面看，该项目均成功地通过结构式方法把CDD模式纳入了国家政策和行业战略。
• 摩洛哥国家人类发展计划项目（一期，2005-2010年实施，总投资11亿美元，其中国际复兴开发银行贷款1亿美元）。该项目采用了自下而上的参与和规划方式，提高了目标社区贫困人口的生活水平，向他们赋予了更大的话语权。该项目也支持脆弱群体获得了政府和非政府组织提供的社会经济服务。项目资助实施了超过2.2个子项目，惠及了500万人。目前正在对一期项目开展的评价表明，项目已取得了一些显著成果：（1）19%的脆弱家庭表示其全部或部分参与了项目实施工作；（2）目标社区62%的家庭和60%的妇女表示，得益于子项目的设施，其更多地用上了基本的基础设施；（3）46%的家庭表示其生计状况得到了改善。鉴于该项目的成功实施，二期项目（世行贷款3亿美元）已于近期获得世行批准。二期项目将支持摩洛哥最贫困地区开展创收活动，扩大基本服务和关键基础设施覆盖范围。
• 蒙古可持续生计项目（2008财年获批，国际开发协会贷款3350万美元）和可持续生计项目二期（2008-2012年实施）（该项目为可调整规划贷款项目，共分三期实施）。本项目旨在通过推广实施降低蒙古全国各社区脆弱性的制度机制增强居民生计安全性和可持续性。项目设有三个子项目（草场风险管理、社区项目和小额信贷业发展），目前已惠及了170万人（占蒙古总人口三分之二）。做好过冬准备的牧民户增加了57%，3.6万牧民的草场管理技能得到了提升。1000多家农村医院得到了升级改造，学校寄宿生人数增加了169%（孩子寄宿对放牧群体很有必要）。超过3.9万笔小额贷款已发放完毕，直接或间接惠及了超过18万人，改善了人们的生活状况。就政策层面而言，一期和二期项目针对社区基础设施建设示范的CDD模式，已被用作地方按照2013年1月起在全国施行的新版《综合预算法》规定编制和执行预算时采用的模式。总之，通过该项目引入的创新做法以及在地方预算编制和执行过程中采用的参与式方法，对执行蒙古的发展战略起着不可或缺的作用。该战略旨在实现包容性绿色增长，确保蒙古巨大且快速增长的矿产收入产生的效益能够更广泛地与全国各社区分享。

国际开发协会资助实施的上述项目取得的部分主要成果概括如下：

• 贝宁：15.85万名学生进入了全国社区主导型发展项目下新建或改造的学校就读，占贝宁全国在校小学生总数的10%。超过2.3万人用上了清洁饮水，以前未得到足够服务的512个社区的3.8万人获得了本项目下提供的小额信贷服务。
• 蒙古：做好过冬准备的牧民户增加了57%，3.6万牧民的草场管理技能得到了提升。1000多家农村医院得到了升级改造，学校寄宿生人数增加了169%。超过3.9万笔小额贷款已发放完毕，直接或间接惠及了超过18万人，改善了人们的生活状况。

世行集团的贡献

2002至2011财年间，国际复兴开发银行和国际开发协会共批准了采用CDD模式的734个项目（这些项目或为单独的CDD项目，或包含了CDD子项目）。期间，世行对社区和地方政府直接管理和主导的CDD项目或子项目的贷款总额达225亿美元，年均贷款额达22亿美元（2010财年，由于针对东亚和南亚地区批准了几个大型项目，贷款额达到最高值）。2002至2010财年间每年批准的CDD项目数量基本稳定，2011财年略有下降，但当年针对CDD项目的贷款额（26亿美元）与2010财年的贷款额基本相当，原因是针对非洲、东亚和南亚地区批准了几个大型项目。

为实现地方发展与社区主导型发展的挂钩，需要一种可调动多个行业力量的方法，也需要政府内部加强财权下放，完善治理和问责机制。世行在多个行业具备专业力量，因此很适合与国家政府部门就权力下放问题开展对话，为推广前景良好的CDD模式创造条件。为支持其成员国提高CDD项目质量，世行不断开发知识产品，开展研究，编制社区采购、投资、能力建设、性别包容、监测评价以及信息通信系统等方面的业务指南和标准。

合作伙伴

为争取对CDD项目的支持，世行与数个国家、地区和全球合作伙伴机构开展了合作。许多突出的CDD项目，如阿富汗国家团结项目和印度尼西亚社区发展项目，也收到了亚洲开发银行等其他双边和多变捐赠机构的资金援助。几个捐赠机构信托基金（如挪威和丹麦环境与社会可持续发展信托基金、日本社会发展基金、世行荷兰伙伴合作基金）向世行提供了捐赠，支持了CDD工具开发、能力建设和影响研究等工作。2003年至2008年间，世行与国际农业发展基金建立的伙伴合作机制重点支持完善CDD规划，尤其是非洲国家的CDD规划。

世行越来越多地与私营部门、社区基金会和宗教组织建立伙伴合作机制，支持国际复兴开发银行和国际开发协会成员国开展CDD工作。此类伙伴合作机制中也包括国际金融公司管理的石油、天然气和采矿行业促进社区可持续发展基金。目前，该基金正在与采掘行业企业开展合作，支持在其作业的社区实施CDD项目。

今后工作

今后数年中，在加大对地方和社区主导型发展项目贷款力度的同时，世行将继续重视针对以下方面开展分析工作和提供指导：

• 采用社会问责工具改善地方治理和缓解风险；
• 冲突、后冲突和脆弱地区以及灾害管理领域的CDD项目；
• CDD项目中的女性赋权和年轻人参与问题；
• 通过地方发展平台制定国家CDD规划；
• 与私营部门合作开展生产性生计项目和公共福利项目；
• 影响评价和监测体系完善；
• 应用CDD模式应对气候变化挑战。社区特别是最贫困社区因气候变化影响而易遭受重大威胁。气候变化造成的直接影响包括不利天气事件和可用水资源量减少等，间接影响包括人口流动和社会矛盾增加等。CDD模式可以很好地契合当地具体情况，有助于增强对气候变化的认识，也有助于促进对气候变化采取缓解和适应行动。

受益人

阿塞拜疆农村投资项目——改善农村居民生活条件

本项目支持社区居民和市政府确定优先建设的基础设施并实施社区项目。社区得到最高可达8.5万美元整笔赠款，之后选出承包商来实施其微型项目。

Yevlakh Rayon 市Garamanti 村村民Aliyev Mahir说：“农业是我家的主要收入来源。以前，灌溉用水严重短缺问题使我们遭受了很大损失。我们从社区委员会听说了该项目。村民们全都 参加了项目动员会。动员会很引人关注的内容是如何确定‘重点问题’。绝大部分村民通过投票方式把灌溉供水项目列为第一重点项目……【得益于该项目的实施，】村民们的务农收入增加了30%以上。”

Hajiqabul Rayon市 Oglu Navai村村民Quliyev Ilham Muhammed说：“现在距项目在我们村的实施工作结束已有一年多时间了。我们对目前的条件很满意。我可以从交通费中省下不少钱。从前，由于路况很差，我只能把卖农产品卖给本村村民或外来商贩。我知道他们的出价很低，但我别无选择。如今，我把75%的农产品和畜产品拿到附近的集市上去卖，那儿农产品和畜产品的平均价格要高出25%和35%。得益于道路改造微型项目的实施，我家收入大幅增加，全家人也可以过上更好的生活了。我深信‘好路’是做好生意的重要条件。”