采矿行业:部门成果

2013年4月14日

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As mining has driven Mongolia to be one of the world’s fastest-growing economies, local and international efforts are mounting to ensure its environment won’t pay a heavy price.

1988年以来,世行支持24个国家实施了41个采矿行业改革(技术援助)项目。改革推动增加了对借款国采矿行业的投资,改善了借款国相关经济指标,如出口、财政收入和国内生产总值。此外,世行采矿行业工作组致力于推动借款国实行可提升治理和环境绩效、促进采矿行业与其它经济领域的联系以确保持续取得广泛效益的政策和计划,从而确保世行项目促进包容性绿色增长。
60%增幅

乌干达采矿工人收入增幅达60%; 同时对矿产勘探活动的年均投资从2004年的500万美元大幅增加到4700万美元。

挑战

许多国家把采矿行业视为推动经济发展的一大引擎。大量现有证据表明,针对采矿行业实行现代法律、为该行业营造良好环境的国家,可吸引私营部门对探矿和矿业生产的投资,进而有助于增加税收、出口收入、就业机会,促进基础设施建设尤其是农村基础设施建设,使本国获得更多技术转让机会。尽管矿产资源开发为发展中国家发展经济提供了大量机会,但采矿活动存在形成社会经济飞地、造成环境破坏的风险。因此,关注采矿活动的社会和环境影响以及政府对善治和透明的重视至关重要。政府、社区和企业在采取相关步骤以确保采用负责任方式开发矿产资源过程中,面临如何平衡机会和风险等棘手问题。

解决办法

为应对这一挑战,世行针对采矿行业改革采用的方式在过去二十年来发生了很大变化。早些年,改革重点为改革政策、法律和采矿行业制度,目的是增加私营部门投资,改善相关经济绩效。到上世纪九十年代中期,改善采矿行业环境绩效成为改革工作的一大重点。此后,只要有必要,所有技术援助项目均设置了法律法规修订内容,目的是确保法律法规中包含环境规定。上世纪末、本世纪初以来,社会和区域发展成为了对话议题和援助项目内容,包括发展对妇女和其他通常处于弱势境地的群体的影响。近来,采矿行业对经济发展发挥的引擎作用成为世行援助的一个重要方面。在一些国家,对采矿行业财政收入的妥善收取、管理和使用成为推动发展的主要因素;在另一些国家,发展战略可能更加注重采矿行业自身对工业化发挥的催化剂作用。世行根据上述各阶段发展情况对采矿行业提供了支持,采取了更为全面的工作方式。

世行支持的采矿行业改革重点是改革可增加该行业的政策和计划,其中既包括社区层面针对单个矿区的政策和计划,也包括区域或国家层面针对该行业的政策和计划。前者侧重建立当地社区利用矿区带来的新商业机会的人员和机构能力,后者则把采矿业视为综合发展平台的首要组成部分,该平台建有共用基础设施和采矿业集群,可推动其它产业活动或集群的发展。世行支持的大部分采矿行业改革工作均涉及大中规模投资,同时也支持人工采矿和小规模采矿活动。世行对人工采矿行业支持的重点是使该行业正规化,尤其是改善矿工生计,提高该行业生产率和环境绩效。支持这些目标的关键在于取缔冲突矿产贸易。为此,世行正与政府、企业、社区和公民社会合作,支持实施认证计划,确保此类计划考虑人工采矿对矿工的潜在影响。

Mining companies are helping to drive female empowerment in Papua New Guinea as they seek reliable employees.

成果

上世纪九十年代和本世纪初的改革重点是增加投资和建立机构能力。本世纪头十年,重点范围有所扩大,包含了社区和国家层面的透明度建设、收入管理和可持续发展。在国际开发协会和国际复兴开发银行支持下取得的部分具体成果如下:

坦桑尼亚:1994至2000年,国际开发协会在采矿业立法、法规制定、财政制度、环境政策和执行、国有企业资产剥离、机构能力加强等方面向坦桑尼亚采矿业提供了技术援助。2001至2008年间,对该国采矿业的外国直接投资年均增长了2.5亿美元,而1990年至1999年间的这一数字不到1000万美元。尽管财政制度的制定初衷是吸引对采矿业这一不断下滑、高风险的行业进行投资,但该行业税收仅占2007年财政收入总额的4%,一些矿区社区对其从采矿活动获得的好处并不满意。2009年以来,国际开发协会持续支持坦桑尼亚政府加强采矿业管理能力,以改善该行业的社会经济影响。2010年,坦桑尼亚政府通过了新版采矿业法,把矿区使用费率提高到3-4%,允许政府参与今后所有采矿项目。

阿根廷:1995年,阿根廷采矿业投资总额为5600万美元;到2008年,也就是国际复兴开发银行对阿根廷采矿行业改革提供支持后的第13年,这是数字达到了24亿美元。矿产出口额增长了275%,达到了41亿美元。鉴于采矿权归阿根廷省级所有,因此世行也与相关省政府开展了合作。每个省份实施的项目与联邦政府项目类似,二者均注重:(1)修订并建立现代采矿业法规框架;(2)开展机构能力建设;(3)建立并统一现代地籍和登记制度;(4)建立有效的环境和法规框架;(5)就采矿业投资的社会经济影响评价开展培训和机构加强活动。

马达加斯加:1998年以来,国际开发协会借助一系列技术援助项目支持马达加斯加开展了采矿行业改革。改革的主要宗旨在于吸引投资,改善该行业环境绩效,确保该行业取得广泛效益。改革极大地促进了采矿活动的增加,包括实施了针对钛铁、镍、钴等矿产的大型采矿项目。鉴于马达加斯加贫困面广,政府实施了一项战略,其重点是加强地方治理、下放财政收入权、向社区协会和市级政府提供技术援助以把矿产资源管理纳入当地发展规划。2005-2006年,针对两个矿区签署总额为55亿美元的两项投资协议。这两个矿区建设期间,为当地创造了约1.2万个就业岗位。钛铁矿于2009年投入生产,镍钴矿于2012年11月投入生产。根据采矿公司报告,到2013-2014年,镍钴矿将成为世界上最大的红土镍矿。矿区林业委员会已组建完毕,其职能是协助开展生物多样性和土地利用规划。两家采矿公司均向矿工提供了大量短期培训和一些长期培训,这将有助于在矿区关闭后向当地社区居民提供收入来源。两家公司均主动鼓励当地中小企业利用矿区建设和矿产开发期间出现的商业机会。世行部分资助(3200万美元,2006年)的一个综合性港口在钛铁矿附近建成,镍钴矿港口则经过了大规模升级改造。两个矿均向当地提供了电力。钛铁矿建设项目的另一个目标是与采矿公司合作,成立一个基金会,在矿区关闭后向当地社区居民提供收入来源。

蒙古:蒙古自然资源丰富,主要为黄金、铜、煤炭、铀、石油等资源。国际开发协会支持的行业改革(1997年开始实行)推动蒙古通过了现代矿业法。该法鼓励加大矿产勘探开采力度。过去几年来,采矿业成为了蒙古2000-20008年间年均国内生产总值增长7.8%的一大推动力。2010年,蒙古矿产出口总额从2000年的2.67亿美元大幅增加到23亿美元。2000年,采矿业对国内生产总值的贡献为8.5%;2010年,这一数字增加到25%。尽管该行业成就显著,但行业透明度和公开性成为了决策者和民众关注的主要问题。为解决这些问题,2006年通过的矿业法要求采掘业企业公布其向政府缴纳的款项。蒙古政府在国际开发协会支持下于2007年启动实施了其《采掘业透明度动议》,现已成为完全达到动议要求的国家。目前,国际开发协会对蒙古采矿业支持的重点是把采矿业创造的财政收入用于促进受采掘业活动影响地区的可持续发展。国际开发协会也在支持加强蒙古采矿业的机构能力,特别是对矿区活动的监管能力;加强对环境和社会问题的有效管理能力。此外,国际开发协会还在支持建设自然资源开发所需的必要基础设施。

乌干达:2004年至2011年间,世行联合亚洲开发银行和北欧发展基金,投入了约3200万美元资金,旨在加强乌干达政府依托私营投资及改善部分人工采矿区及小型矿区条件推动矿业健康发展的能力。同期,对矿产勘探活动的年均投资从2004年的500万美元大幅增加到4700万美元,这一时期的累计投资达3.29亿美元。同期,水泥、黄金和钴出口额(占矿产出口总额95%)也从2004年的2200万美元增长到2008年的2.5-3.5亿美元峰值,之后因商品价格下跌于2010年底将至1.2亿美元。 该项目实施期内,政府财政收入总额增长了一倍以上,部分原因在于矿产产量增加和价格上涨,另一个原因是政府能力提升。财政收入增长的同时,采矿业收入透明度也得以提升,具体表现为该收入得以定期公布。该项目对人工采矿工人的收入和工作效率也产生了较大影响。矿工收入从每天4.81美元增加到5-7.5美元(其中前者为贵重金属采矿工人收入,后者为工业矿产采矿工人收入),增幅达60%。到本项目结束前,乌干达政府共收到并批准了590份人工采矿工人健康和安全计划,而2003年这一数字为零。

上述国际开发协会贷款项目取得的部分主要成果如下:

  • 马达加斯加:2005-2006年,针对两个矿区签署总额为55亿美元的两项投资协议;这两个矿区建设期间,为当地创造了约1.2万个就业岗位;地方社区高度参与了规划和收益共享。
  • 坦桑尼亚:2001至2008年间,对该国采矿业的外国直接投资年均增长了2.5亿美元,而1990年至1999年间的这一数字不到1000万美元;2010年,坦桑尼亚政府通过了新版采矿业法,把矿区使用费率提高到3-4%
  • 蒙古:2010年,蒙古矿产出口总额从2000年的2.67亿美元大幅增加到23亿美元;采矿业对国内生产总值的贡献从2000的8.5%提高到2010年的25%;蒙古《采掘业透明度动议》于2007年启动实施。

世行集团的贡献

1988年至2012年间,世行约投入了14亿美元支持 采矿行业改革。截止到2012年12月,世行通过12个项目直接提供了3.64亿美元贷款支持。非洲通过8个项目得到了其中约70%的资金(总额为2.46亿美元),部分原因在于非洲矿产潜力巨大,贫困率很高。其余资金分别用于东亚地区的两个项目(贷款额为2630万美元)和南亚地区的两个项目(贷款额为9200万美元)。项目规模各异(从2008年批准向蒙古提供的930万美元贷款到1991年批准向墨西哥提供的2亿美元贷款不等),项目复杂程度各异也是如此;项目实施期一般为5-7年。2012年,世行批准了两个新项目,分别是几内亚项目(贷款2000万美元)和喀麦隆项目(贷款3000万美元)。

世行采矿业和其它采掘业工作组同其它捐赠方和多边机构开展了密切合作。世行在采矿行业具有很强的专业技能和专业队伍,通常借此从各渠道为信托基金筹集资金,用于支持开展技术援助和分析援助等非贷款项目工作。截止到2012年12月,采矿行业共有107笔尚未关帐的赠款,总额约为1.21亿美元。其中,大部分赠款用于刚果民主共和国的两个项目(3笔赠款,共4700万美元)和《采掘业透明度动议》(47笔赠款,共2500万美元)。

合作伙伴

在实施采矿行业改革过程中,世行同各利益相关方开展了密切合作。上世纪九十年代初期,改革重点为国家政府,但随着世行工作方式以及合作伙伴数量和类型有所变化,重点也发生了改变。总体而言,世行就其援助工作的方方面面与省级政府、私营部门、非政府组织、当地社区以及公民社会组织开展了充分协商。特别是在实施《采掘业透明度动议》过程中,世行高度重视把采矿行业所有重要利益相关方集中在一起,共同致力于提高该行业透明度。世行管理的《采掘业透明度动议》多捐赠方信托基金(2003年开始运作)旨在通过全面公布并核验石油、天然气和采矿行业企业的缴费情况和政府从这些行业获得的收入,促进并支持资源富裕国家改善治理,提高透明度。目前,该基金正支持处于不同动议执行阶段的37个国家开展相关工作。更多信息在《采掘业透明度动议》成果简介中作了介绍。

今后工作

虽然目前仍有很多国家为其采矿行业改革的早期阶段(即旨在增加投资的政策和法规改革)寻求援助,但世行对该行业提供的大部分新增技术援助高度重视可增加当地社区收益及改善国家和省级治理的具体改革工作。为利用不断增长的采矿行业带来的机遇,确保行业发展促进减贫和包容性绿色增长,世行正在若干方面开展工作,包括:(1)增强基金会和社区发展协议在进一步推进矿区社区可持续发展、增加该行业国内采购等方面的作用;(2)建立地方政府和公民社会管理并监督有所增长的采矿业收入以及矿产开发对环境和社会影响的能力;(3)完善采矿业财政制度设计,提高该制度效率;(4)管理采矿业财政收入,增强其对受采矿活动影响地区可持续发展的贡献;(5)与私营部门、社区和公民社会组织合作,改善人工矿和小型矿矿工的生计,取缔冲突矿产贸易;(6)发动私营部门对自然资源开发相关基础设施进行投资,以实现公益效益和经济多元化发展。