农业:部门成果

2013年4月16日


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Stephan Bachenheimer/世界银行

有关方面呼吁更多地依靠农业来满足多个关键需求:到2050年全球90亿人所需的营养食品、更高且更具弹性收入、环境服务。《2008年世界发展报告:以农业促发展》确定的战略重点体现了提高农业生产率尤其是小农户生产率、扩大市场准入、减少风险、增加农村就业以及提供环境服务的必要性。当前,这些需求所处的大环境是:农业的特有贡献日益重要,但也更难做到,因为气候变化速度日益加快,市场风险增大,资源日益紧张,调动私营部门参与提供农业公共品的必要性不断增强,一些地区在提高农村收入水平方面的进展太慢,改善营养状况尤其是妇女和婴儿营养状况方面的进展也太慢。世行和国际金融公司大幅提升了其回应力度,每年对农业的新增援助额超过了70亿美元;援助取得了显著成果,但援助力度仍需加大。目前,一种跨行业的综合方式,即农业、水行业、林业和生物多样性保护并举的方式,正越来越多地得到采用。

挑战

未来需要建立一个能新增约50%粮食产量的农业系统,才能到2050年养活全世界90亿人口。该系统应能提供含有足够营养的食物,可持续地提高全世界大多数贫困人口(其中75%生活在农村且主要依靠农业谋生)的收入和就业水平以及收入和就业弹性,提供碳截存、流域管理和生物多样性保护等环境服务,更高效地利用有限的土地和水资源。如增加对农业投资并提高投资质量,更重视处理好农业措施与经济增长成果、生计保障、环境、营养和公共卫生等方面的联系,该系统的上述目标是可以实现的。《2008年世界发展报告:以农业促发展》对这一联系作了深入阐述。该报告是在与世界各地学术界人士、决策者、公民社会以及国际和国内组织开展广泛磋商的基础上撰写的。

在农业领域采取行动的紧迫性已然很强,但近来这一紧迫性由于下列因素而进一步增强:全球粮食价格反复飙升、气候变化增强、粮食出口国主要粮食库存萎缩、营养相关千年发展目标完成进度低于预期以及存在关联性社会和政治紧张风险。农业投资回报可能会很高。从农业获得收入所需成本不再高于从其它行业获得收入所需成本,源于农业的收入增长对减贫的推动作用是源于其它行业收入增长的2-4倍。

解决办法

在与其借款客户国磋商基础上,世行集团已作出承诺,将大幅加大对农业的支持力度。截至2012年12月,国际复兴开发银行和国际开发协会对农业的硬贷款、软贷款和赠款承诺额已达227亿美元,资助92个国家实施了303个项目。

《世行集团2010-2012财年农业行动计划》力求执行《2008年世界发展报告》中设定的农业战略框架。世行将通过《2013-2015财年农业行动计划》继续执行该框架。《2013-2015财年农业行动计划》延续了前一份行动计划对五个重点专题领域的战略性重视,通过以下举措帮助借款客户促进农业可持续增长,提高收入,改善营养状况,增强其适应和应对气候变化的能力:(1)通过支持改进土地和水资源管理以及相关技术,包括通过国际农业研究协商小组及加大国际金融公司对肥料和农用设备等重要投入的支持力度,提高农业生产率,增强农业对气候变化的适应力;(2)通过支持完善基础设施、加强粮食收后储运、扩大农产品贸易以及增加融资渠道,使农民与市场连通,加强农业价值链;(3)通过改善农村投资环境和加强技能开发,为增加农村非农收入创造有利条件;(4)通过支持实施风险管理机制和提高粮食市场透明度,降低风险和脆弱性;(5)加强环境服务,增强环境可持续性,包括支持开展畜牧生产系统、森林和海洋管理以及支持增强土壤储碳能力。

执行工作要取得成功,仍需要处理好农业领域的地方、国家、区域(或次区域)以及全球治理问题。新版行动计划保留了《2008年世界发展报告》中确立的战略重点,同时通过对“气候智能型”农业、私营部门应对行动、农业风险管理、营养状况改善、综合性农业生产方式以及治理问题的进一步重视,回应了不断变化的全球大环境。这些受到重视的内容将在本简介的“今后工作”小节中作更详细介绍。

成果

2008年以来,仅《全球粮食价格危机应对计划》就惠及了49个国家的6600万人。世行已通过这项涉及范围较广的农业计划支持了长期投资活动,如开展农业研究和农技推广、改进用水管理以及应用新技术(2002-2011年间,200万农户采用了新技术)。由于用水管理得到改进,灌溉面积有所增加(2002-2011年间批准的多个项目支持为360万公顷左右农田新建或改造了灌溉或排水设施)。这些投资帮助增强了小农户的适应能力和谋生能力。


World Bank Group

国际复兴开发银行资助实施的部分项目如下:

  • 爱沙尼亚农业项目(1996财年获批)通过提升农民技能和创业能力、加强农村机构对农民需求的回应等措施帮助增加了农村收入。国家土地委员会职能从规划和管理转变为地籍登记管理,对全国68%的土地进行了登记,而项目实施前这一数字为零。此外,本项目下组建了104个土地协会和用水户协会,负责对当地排水设施和田间道路进行日常养护。通过提供补贴(但补贴额逐步减少),私营部门咨询服务得以迅速启动。国家食品和动物检疫实验室通过了欧盟认证,这是加入欧盟的重要一环。
  • 摩洛哥基于灌溉的社区发展项目(2001财年获批)通过修复中型改革工程和相关社区基础设施提高了贫困农村社区5.88万居民的生活质量。在2004-05和2007-08年度播种季节,种植格局从附加值较低的谷物类作物转向附加值较高的园艺和木本作物。同期,每公顷农地平均纯收入(以不变价格计算)实现翻番,从1051美元增加到2095美元。本项目累计改造了11022公顷农地的灌溉设施;新建了209公里农村道路,出行时间因此缩短了三分之二;修建了48处供水工程,人们取水所用时间因此减少了一半,水媒疾病发生率也降低了50%。此外,项目还修建了117所学校和20个医疗中心。在机构加强子项目资助下,69个用水户协会得以组建,它们均以现金或实物形式对项目融资作出了贡献。
  • 墨西哥社区林业项目(2003财年获批)帮助杜兰戈、古埃雷罗、加利斯科、米却肯、奥萨卡、奎因塔娜鲁等重点州拥有森林所有权的土著社区和村社加强了森林资源管理和保护,为当地居民新增了可持续的替代性收入来源。在全体受益人中,土著人群占了50%左右。得益于项目的实施,超过76万公顷林区通过区划工作被划定为社区保护区或野生动物保护区。经过培训,受益人保护及可持续管理自然栖息地的能力得到了提升。项目通过实施环境服务有偿使用计划促进了约5万公顷天然林区的保护工作。项目取得的重大成果包括90920公顷林区得到了可持续管理认证、41个协会和179个社区林业企业的能力得到了加强、91.3万公顷林区的管理得到了改进。本项目推广的社区规划工具帮助受益人制定了更宏伟的发展蓝图。在关于增加社会资本投入的决策过程中,社区居民积极参与并达成共识,从而帮助确保了本项目各项工作的可持续性。

国际开发协会资助实施的部分项目如下:

  • 坦桑尼亚流域管理和小型灌溉项目(1997财年获批)解决了全国范围内的水相关环境问题,尤其是两大领域的环境问题。到2004财年本项目结束时,5000多户家庭的农业产量增长了一倍,家庭收入增加了两倍。
  • 喀麦隆国家农技推广和农业研究计划支持项目(1999财年获批)推动了生产小组的组建,促进了社区主导型发展规划工作:生产小组与私营部门企业签订了474份信贷、物资和营销服务提供合同;农技推广服务得以加强,58699个生产小组得到了推广服务(所涉农户至少占农户总数的50%)。结果,玉米产量从1.3吨/公顷增加到2.9吨/公顷,木薯产量从3吨/公顷增加到13吨/公顷。受益人评价结果表明,项目区93%的妇女得到了项目援助。
  • 尼日尔私人农地灌溉促进项目(2002财年获批)通过推广简单易行的低成本技术,提高了小农户高附加值、灌溉作物的产量和利润率。约有30826名农民至少采用了项目推广的一项新技术,约有13087名妇女参与了项目实施工作。结果,到项目关帐时,农作物产量在项目实施的七年间比2001年的本底水平增加了57%-85%。以不变价格计算,利润率增幅介于200%至2000%之间。
  • 阿富汗灌溉设施紧急修复项目(2003财年获批)。尽管碰到了诸多难题,特别是社会不安全和政府能力受制,但本项目还是帮助修复了多个灌溉系统,使得阿富汗全国34省的60多万农户从中受益。项目引入了多种创新方法对不安全地区的工程进行监督,如用于监测和报告工程进度的地理编码图像和影像。
  • 斯里兰卡受冲突影响社区生计项目(2004财年获批)。本项目的设计初衷是面向斯里兰卡脆弱人群提供创收机会,其中包括该国30年内战的受害者(内战在斯里兰卡政府和泰米尔·伊拉姆猛虎解放组织之间进行,对该国北部省和东部省近三分之二的人口造成了灾难性影响)到本项目结束时,约20万受益户的收入均有所增加,最大增幅达50%;各社区在本村范围内投资(总投资550万美元)开展了创收活动 ,设立了周转金(总额700万美元),1568名年轻人参加了技能培训并获得就业岗位。

国际开发协会资助实施的上述项目取得的部分主要成果如下:

  • 斯里兰卡:得益于一项旨在面向内战受害者等脆弱人群提供创收机会的项目,该国北部省和东部省20万农户的收入均有所增加,最大增幅达50%。
  • 阿富汗:全国34省的60万农户受益于一项灌溉系统修复项目。
  • 喀麦隆:得益于某项目的实施,58699个生产小组获得了农技推广服务。该项目帮助组建了这些生产小组,促进了社区主导型规划工作,使得玉米产量从1.3吨/公顷增加到2.9吨/公顷,木薯产量从3吨/公顷增加到13吨/公顷。
  • 尼日尔:某项目区内的30826名农民至少采用了一项农业生产新技术,13087名妇女参与了项目实施工作。得益于该项目的实施,农作物产量提高了57%-85%,农作物利润率翻了一番多。
  • 坦桑尼亚:某项目解决了水相关环境问题,尤其是两大流域的环境问题,使得农业产量翻了一番,5000 农户因此从中受益。

总体而言,在从注重提高单一农作物产量的传统项目向更具综合性项目的转型方面,世行取得了稳步进展。其中,更具综合性的项目涉及如下内容:确保整个农业生产系统取得一系列即期效益的措施;生计和生态可持续性;营养状况改善;确保多个领域同时取得进展,包括生产率、市场、风险缓解、就业和环境服务。


The video tells about the results of the Emergency Food Security and Seed Imports Project in Tajikistan.

World Bank Group

世行集团的贡献

过去十年来,国际复兴开发银行和国际开发协会对农业的承诺贷款从2003财年的13亿美元大幅增至2012财年的42亿美元(期间,有些财年出现波动)。尽管两机构贷款额稳步增长,但农业贷款占两机构贷款总额的比重保持不变,2003-07财年和200-12财年两个时期均为8%。对撒哈拉以南非洲地区的农业贷款占比最大(2008-12财年达31%,2003-07财年为23%),其次为南亚地区。2003财年以来,对灌溉和排水以及一般农业子领域的贷款约占两机构农业贷款总额的50%。

国际开发协会和国际复兴开发银行通过实施世行制定的《全球粮食价格危机应对计划》,迅速回应了2008-2009年的粮食价格危机。截止到2012年9月初,该方案提供了16亿美元紧急援助,其中包括3.393亿美元由捐赠机构资助的信托基金,惠及了49个国家的6600万人。关于粮食危机和世行应对措施的更详细信息,在另一份专题简介中作了介绍,该简介题为“《全球粮食危机应对计划》:迅速采取应对措施,为长期解决方案奠定基础”。

世行的优势在于其有能力采用旨在促进面向其借款客户国实施能力建设、包容性发展、投资和政策改革活动协调等战略重点的其它机制来补充其金融援助。2003-2007财年和2008-2012财年期间,对农业的年均发展政策贷款增加了近两倍,从2.3亿美元增加到6.4亿美元。发展政策贷款一般提供快速金融援助,支持实现需要中期政策和制度改革予以支撑的一系列发展目标。要确保小规模农业取得发展,需要按部就班地采取多项措施,为农户生产更多产品并通过不断扩大且需求不断增长的农业市场出售其产品创造条件,而发展政策贷款对促进此类农业的发展起着重要作用。

由于粮食和燃油价格不断上涨,生物燃料开发任务日益加重,食品安全关切以及对气候变化对稀缺资源影响的担忧不断增大,人们对农田的关注度日益提升。鉴于此,尤其有必要保障贫困人口资产的安全。不当土地政策严重制约经济社会发展。旨在增强土地安全性、可及性和可转让性的举措可增加农户资产的价值,提高投资水平和农业生产率,便于农户获得信贷。截至2013年1月,针对上述内容、承诺贷款总额达9.24亿美元的多个项目已启动实施。 

据联合国粮农组织测算,到2050年要养活全球不断增长的人口,单私营部门投资就必须要增加近50%。与规模更大的农业生产系统开展合作,是促进农业和农村可持续发展的诸多工具之一,但这项工作必须要做好。大规模征地不应将以土地为生的小农户置于弱势境地,也不应损害地方社区的权利。

世行集团不支持投机性土地投资或征地活动,因其利用了发展中国家薄弱的制度或置负责的农业投资于不顾。世行集团积极支持世界粮食安全委员会编制和通过了(2012年5月)《国家粮食安全背景下土地权属、渔业和森林负责任治理自愿指南》。此外,世行也在试点执行“负责任农业投资原则”。此项试点将推动世界粮食安全委员会就这些原则开展的为期两年的磋商进程。关于这方面及世行回应措施的更多内容在另一份专题简介中作了介绍,该简介题为“土地政策:保障土地权利,促进减贫和经济增长”。

合作伙伴

全球形势不断变化,粮食价格波动性和气候变化增强,这要求各方加大写作行动力度,才能缓解这些因素对全世界贫困人口的影响。正在出现的一些新问题跨越国界或地区界限,对世行借款客户国的政策和财政有着重大影响。世行集团是一个向多个区域和行业提供融资和知识产品的多边机构,因此很适合处理这些问题。这一比较优势有助于处理广泛问题,如应对2008 年粮食价格危机的影响、处理洄游鱼类种群面临的问题或协助就食品安全问题开展跨区域知识交流。

一些全球伙伴合作机制注重就如何开展大量技术磋商和提供大量技术援助达成技术共识,另一些则注重通过由资金接收人执行的项目加大对特定类型解决方案的资金投入。世行集团日益重视建立这两类合作机制,以解决全球农业问题。这些机制通过以下工作对世行集团的国别援助给予了补充:提供有助于形成全球公共产品(尤其是影响国别计划的产品)专题讨论的知识、在项目活动和知识工作方面加强与全球合作伙伴的协调、继续推进各利益相关方之间开展磋商、调集更多资源。现将部分合作机制介绍如下:

  • 农业生产与食品安全:除《全球粮食危机应对计划》外,《全球农业与粮食安全计划》也得以启动实施,目的是填补有关国家在同捐赠机构和其他利益相关方磋商基础上制定的农业与粮食安全长期战略投资计划的融资缺口。《全球农业与粮食安全计划》中包括公共部门和私营部门两个窗口。截至2012年11月,公共部门窗口向18个国家共拨付了6.58亿美元援助(含援助接收人执行的赠款及检查监督费),私营部门窗口向孟加拉国一家农业企业提供了500亿美元贷款,并第二次发出了关于提交融资建议书的邀请。此外,世行集团正通过全球粮食安全危机高级别工作组与联合国其它机构取得协调,也在与非政府组织取得协调;向农业市场信息系统伙伴合作机制提供了支持,帮助提升粮食市场透明度;帮助政府部门采取有效措施来应对全球粮食价格飙升问题。
  • 营养:旨在解决营养摄入不足问题的营养扩大化行动框架得到了100多个合作伙伴的支持,其中包括世行。目前,有关机构正在对所有新提交的农业项目建议书进行初步评审,以确定其中是否有可能包含明确的营养方面产出。
  • 农业研究:世行通过与国际农业研究协商小组开展合作和融资等措施支持关键性全球公共产品。经近期改革后,该小组现已成为把从事可持续发展研究的组织与研究工作资助机构集中在一起的一个全球伙伴合作机制。目前,该小组每年支出800万美元(撬动了相当于其16倍之多的世行贷款),集中全球1000位知名科学家的力量来解决如何提高贫困国家小农户的粮食生产能力这一关键问题。
  • 农村金融:世行与盖茨基金会共同组建了农业金融援助基金,对盈利性农村金融业务模式的复制或扩大化以及针对这些模式的知识构建和学习活动提供支持。
  • 海洋渔业:为改善渔业治理状况,增加渔业生计可持续性,世行与主要捐赠机构和利益相关方合作,建立了全球海洋伙伴合作机制及负责任渔业联盟。
  • 动物疾病:为应对新出现和复发的动物源疾病对全球公众健康、食品安全、贸易和生计的影响,世行正联手世界卫生组织、世界动物卫生组织以及其它合作伙伴,加强全世界公共卫生系统和兽医系统,以便更有效预防和控制动物源疾病。应对动物疾病和加强土地权利是保障农村贫困人口资产安全的两个关键因素。
  • 食品安全:食品工业全球化已引发跨境食品安全风险,对公众健康和贸易产生了严重影响。依托亚太经合组织食品安全合作论坛下启动的工作,世行集团正在推动建立一个由多个利益相关方参与的新机制——全球食品安全伙伴合作机制,以支持全球食品安全能力建设。本机制的主要合作方包括国际组织(世界卫生组织、联合国粮农组织、世界动物卫生组织、联合国工业发展组织、世界贸易组织)、私营部门企业和协会、技术服务提供机构和政府部门。
  • 林业:世行正致力于协调伙伴合作活动,以增加对林业活动的融资,加强林业活动管理,增强林业活动的积极影响。世行正在就新组建森林和农田基金同联合国粮农组织开展密切合作,继续推进世行资助的森林伙伴合作机制下开展的工作。该基金将以行动为导向,其宗旨是促进国家政府、公民社会组织、发展与融资机构以及私营部门之间开展伙伴合作,支持森林综合性可持续管理,为公民社会参与制定国家森林政策搭建平台。世行也加入了由多个捐赠方资助的伙伴合作机制——森林计划。该计划就森林开展前沿分析和伙伴合作活动。此外,世行也与其它多边发展银行一道,参与实施了气候投资基金下的多项计划,如林业投资计划;还组建了森林碳伙伴合作基金。

今后工作

鉴于全球大环境不断变化,新版《世行集团农业行动计划》更重视:(1)“气候智能型”农业。该议题隶属农业生产力提高主题,其具体内容包括增加国际复兴开发银行、国际开发协会和国际金融公司农业贷款和投资的比重,支持气候变化适应和缓解工作,如开发并种植耐寒和抗涝能力更强的作物品种;支持建立动物和森林管理系统,减少温室气体排放;(2)为私营部门应对行动提供便利,包括(但不仅限于)增加国际金融公司对农业企业的投资;(3)更明确地开展农业风险管理,包括增加国别农业风险评价工作、继续为农户开发基于市场的新型避免工具;(4)进一步关注农业活动的营养成果,包括增加明确重视营养问题的农业项目的比重;(5)更多地采用综合方式,包括增加同时设有农业、水行业、林业和生物多样性子项目的数量;(6)管理,包括加强分析工作以弄清提高农业绩效面临的政治和制度性约束,以及支持改善土地权利管理。

受益人

世行借助“以农业促发展”工具,在惠及农村贫困和饥饿人口方面发挥着关键作用。以下具体事例证明了这一点。Malathi Devi是印度巴黑尔地区艾玛村的一位妇女,今年40岁,育有两子三女。同穆萨哈社区的多数妇女一样,Malathi10岁左右就结婚了。这些妇女没有土地,传统上依靠森林谋生,如今做些临时工。过去,Malathi仅有很小的一块地(0.05英亩),因此她经常到拥有大片土地的农户家做工——一天劳作的报酬为3公斤粮食。不过,每年农忙季节仅持续三个月左右,这期间Malathi负责粮食播种、除草、收割和脱粒。农闲时节,她会像当地社区的大多数人一样,到建筑工地或砖厂找临工做。国际开发协会贷款巴黑尔农村生计项目实施后,村里的一位能人向Malathi介绍了水稻强化栽培技术——该技术改变了水稻栽种、土壤、用水和肥料管理方式,可提高水稻产量,Malathi于是决定试一下。她很希望尝到该技术的甜头,于是便另外租用了0.17英亩地。在与该项目合作的某非政府组织提供的技术援助帮助下,Malathi选购了更好的稻种和肥料。采用该技术后,水稻亩产比传统栽培方法提高了60%。现在,Malathi家中全年的口粮都有了保障,而且她手上也有些余钱了。


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阿富汗全国34个省的60万农户受益于一项灌溉系统修复项目。