采掘业透明度动议: 成果

2013年4月15日


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加纳盎格鲁阿散蒂金矿,工人们正忙着在约330米的深度作业。

Jonathan Ernst/世界银行

《采掘业透明度动议》旨在推动资源丰富国家提高石油、天然气和采矿收入使用的透明度,促进收入使用方面的善治,加强收入使用的问责性。2004年,加入该动议的国家只有7个,目前已增加到37个,其中26个为国际开发协会成员国,10个为国际复兴开发银行成员国,1个位经合组织成员国(挪威)。该动议的实施帮助提升了采掘业企业向政府缴纳的采掘业收入的公开性,加强了对此类收入的监督,为更广泛的行业改革搭建了平台。此外,该动议为建立由多个利益相关方参加的就利用自然资源财富促进可持续发展的最佳途径开展对话的国家机制提供了契机。在该动议的多捐赠方信托基金支持下,世行在帮助有关国家采用该动议的“提高透明度,增强问责性”两大原则方面发挥了关键作用。

挑战

全世界近35亿人居住在石油、天然气和矿产资源丰富国家。从历史上看,一些资源丰富的发展中国家在增长绩效方面低于全球平均水平,其公民因治理薄弱导致的透明缺乏及腐败而持续生活在贫困之中(这就是所谓的“资源丰富悖论”)。《采掘业透明度动议》于2003年启动实施,旨在推动并支持资源丰富国家通过全面公布和审计企业付款及政府从石油、天然气和采矿行业获得的收入改善治理,提高透明度。作为利益相关方就实现共同目标作出的一项自愿承诺,全球《采掘业透明度动议》的架构由资源丰富国家、国际和国内采掘业企业、公民社会、投资者以及捐赠国构成。世行管理的多捐赠方信托基金向有关国家提供执行该动议的收入透明原则所需的资金。

解决办法

《采掘业透明度动议》有两大目标:(1)公布并核销向政府支付的及政府收到的采掘业收入(包括税收、矿区使用费和合同签字费);(2)推广并强化由多个利益相关方参加的对话模式。加入该动议的每个国家均须发布由独立审计机构编制的最近几个财年的收入核销报告。动议执行国必须办理核验流程,在评估成果、找出加强这一流程的机会基础上,与所有利益相关方协商,对执行情况进行评价。如通过核验,则表明一国达到了动议的要求。在世行借款国,动议的执行是按照治理与反腐败议程安排,通过向采掘业管理机构和监测该行业的公民社会团体提供支持方式加以推进。


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World Bank Group

成果

一些国家在执行《采掘业透明度动议》要求方面取得了进展,它们是14个国际开发协会成员国、4个国际复兴开发银行成员国以及1个经合组织成员国;同时,12个国际开发协会成员国和6个国际复兴开发银行成员国也在执行该动议。另外,12个国际开发协会成员国、16个国际复兴开发银行成员国和美国在协商签署该动议方面取得了不同进展。

动议执行报告帮助揭示了财政不规范之处,为石油、天然气和采矿行业实行实质性改革提供了路线图。通常,这三个行业外汇收入和政府收入最大的创收户。动议的执行为更广泛的行业改革搭建了平台,如公共财政管理体制改革或旨在加强政府行业监管机构能力的机构改革。公民社会组织的积极参与是加入该动议的主要门槛之一,也是确保在许多公民社会组织面临能力制约情况下开展实质性三方对话取得成功的一项条件。

世行与其它捐赠方一道,参与支持公民社会团体开展能力建设,以增加其在提高透明度和增强问责性方面的作用。必须要赋予公民社会团体评审动议执行进度报告、财政制度以及政府机构和裁决企业执行国家法律情况的权利。

与国际非政府组织开展的伙伴合作推动提高了透明度。例如,早期与收入观察研究所合作开展的工作帮助开发出了培训工具,推动在六个国家实施了公民社会组织试点项目,为全面了解公民社会组织更多地参与实施动议所面临的挑战、瓶颈和机遇创造了条件。此外,“公布你的付款情况”联盟增加并传播了知识,调动了更多公民的参与。

2011年10月以来,动议下设的多捐赠方信托基金实施的直接支持公民社会项目,为五个动议执行国(哈萨克斯坦、危地马拉、特立尼达和多巴哥、印度尼西亚)、六个达到动议要求的国家(尼日尔、吉尔吉斯斯坦、坦桑尼亚、莫桑比克、赞比亚、蒙古)、一个正在申请加入动议的国家(所罗门群岛)开展相关工作提高了便利。此外,该基金计划于2013-2014财年在塞拉利昂、利比里亚和阿尔巴尼亚实施一些项目。

能力建设活动为公民社会组织参加动议相关事项的专项培训创造了条件,其中包括采掘业价值链培训(如许可证和合同监测、采掘业法律体系、收入管理、企业社会责任、可持续发展等方面培训)。通过增加知识、信息获取渠道以及公民社会组织间的对话,直接支持公民社会项目也在帮助加强公民社会组织、政府和私营部门之间的对话。

以下举例说明各国际开发协会和国际复兴开发银行成员国在执行动议方面取得的进展。

  • 尼日利亚:尼日利亚是通过立法(2007年颁布《<采掘业透明度动议>法案》)确立该动议地位的少数几个国家之一。该法案作出了多项规定,要求尼日利亚动议秘书处通过深入开展石油天然气行业审计(包括财务、生产和流程审计)提高透明度。对1999-2008年间行业情况开展的一项审计发现,98亿美元收入尚待收取,其中部分收入是政府能够收取的。基于这一审计成果,尼日利亚动议秘书处下设的多个利益相关方工作组开展了更多审计:2007-2011年固体矿产行业审计、资金划拨情况审计、资金使用情况审计。
  •  利比里亚:在动议执行国中,利比里亚的动议执行工作是最为全面的。利比里亚于2006-2007年间启动实施动议,于2009年2月发布了首份采掘业2007-2008年收入对账报告。报告不仅涉及到了三个行业(采矿业、林业、农业),还包含了对采掘企业依法向政府“应缴纳款项”的审计。

    随着利比里亚在透明国际腐败指数排行榜上的排名逐年攀升(2005年在158个国家中排在第137位,2009年在180个国家中升至第97位,2012年在176个国家中进一步升至第75位,类似于保加利亚的排名),该国透明环境的改善得到了赞扬。
  • 蒙古:蒙古于2005年通过了《采掘业透明度动议》,已发布了五份报告,目前正在编制第六份报告——该报告将介绍200家企业(2006年为25家)的款项缴纳情况。2005年以来,未缴纳款项现象持续减少,政府和企业不断提改进其数据收集工作。最近两份报告汇总了未缴纳款项的情况,也介绍了许可、采矿厂绩效、自然修复支出、捐赠款等方面的信息(报告对捐赠款来源、金额以及哪些省区得到了款项作了详细介绍)。蒙古在透明国际腐败指数排行榜上的排名也有所提升,从2011年的第120位升至2012年的第94位。
  • 哈萨克斯坦:2005年至2011年,哈萨克斯坦发布了七份报告,介绍了来自167家企业的所有重大收入和缴纳的款项。2011年的收入总额达278亿美元,高于2010年的200亿美元和2009年的120亿美元。2011年哈萨克斯坦总人口1650万,当年采掘业收入人均1700美元。目前,哈萨克斯坦正在为下一次核验工作做准备,其目标是全面达到动议标准。尽管总体进展良好,但哈萨克斯坦公民社会组织仍在寻求提高其在国家《采掘业透明度动议》利益相关方委员会中的代表性。

在世行多捐赠方信托基金支持下,2008年至2012年间在哈萨克斯坦不同城市举办了八次动议倡导会议(其中四次为全国性会议,4次为区域性会议)。根据计划,2013年将开展更多工作:采掘作业地区公民社会组织培训、旨在提升公众对采掘业透明度问题认知度的宣传活动。

动议执行国的透明度均有所提高,但要同时增强问责性,还要付出更大努力。虽然动议起初是为采掘业制定,但如强调公民参与、加强政府机构能力以及加强法治以吸引投资,相同工具在其它行业同样可以取得成功。


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印度尼西亚Belinyu的PT Tinmah传统的矿工。 图片: EITI

 


世行集团的贡献

自启动实施以来,《采掘业透明度动议》展现了良好势头和巨大吸引力,受到了全球大多数地区的欢迎。这一创纪录成就的取得很大程度上归功于世行和多捐赠方信托基金[1]提供的技术援助和资金支持;援助和支持使得行业发展工作在资源丰富国家得以持续开展。2012财年,世行集团对采掘业的资助总额达6.955亿美元,具体资助形式包括政策支持、能力建设、私营部门投资以及投资风险保险。世行集团除负责管理该信托基金外,还在2005-2012财年间通过其预算流程向该基金承诺提供了约700万美元捐赠,同时收到了发展赠款机制拨付的150万美元援助。该援助为其三年,目的是在2005-2007财年间支持建立《采掘业透明度动议》执行国公民社会的能力。

合作伙伴

2005财年至2012财年,澳大利亚、比利时、加拿大、丹麦、欧盟委员会、芬兰、法国、德国、日本、荷兰、挪威、西班牙、瑞士、英国、美国等15个捐赠方向多捐赠方信托基金捐赠了6000多万美元。该基金的捐赠方为(世行主持的)管理委员会成员。该委员会负责审批关于该基金资金如何使用的总体工作计划。

除了上述捐赠方之外,世行还与私营部门、双边机构(如国际采矿、金属和标准生活投资理事会)、公民社会组织(如开放社会论坛蒙古分部、绿色倡导组织利比里亚分部、全球见证、收入观察研究所、“公开你的付款情况”组织)、其它多边机构(如国际货币基金组织、美洲开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行)、欧盟、非盟以及经合组织密切合作,推广并执行《采掘业透明度动议》。

今后工作

《采掘业透明度动议》在任何一国要取成功,均需依仗政治领导人的承诺以及与所有相关利益方的合作,这样才能持续保持对确保透明度和问责的压力。《采掘业透明度动议》是世行集团石油、天然气 和采矿行业战略以及世行治理与反腐败议程的一项核心内容。在多捐赠方信托基金支持下,世行除了支持有关国家执行《采掘业透明度动议》之外,还可以很好地支持其实现改善石油、天然气和采矿行业的治理状况。此外,针对国际开发协会和国际复兴开发银行成员国的国别规划和《国别伙伴战略》日益重视把动议执行视为一项单独目标和进一步推进改革议程的平台,也重视推动加强问责、善治以及良好管理。为体现这一重视,世行或多捐赠方信托基金正在试点实施体现以下宗旨的持续支持项目:(1)帮助有关国家巩固动议执行成果并深化执行工作;(2)依托动议的原则继续推进治理改革;(3)建立公民社会主体就采掘业收入的使用对政府进行问责的能力。

该动议取得了巨大成功,因此多捐赠方信托基金资助向按照该动议行事国家提供的技术援助的核心战略目标覆盖范围得以扩大,目的是帮助有关国家提高动议流程和报告的质量,继续改善对采掘业资源的管理,从而惠及广大民众。更具体讲,这一扩大意味着:(1)要确保动议得到持续执行且不得变更,同时也要动议执行情况报告的质量标准;(2)要系统改善受采掘业活动影响地区采掘业价值链各环节——从合同授予和许可证发放到可持续发展政策和项目实施——的治理状况。

受益人

“《采掘业透明度动议》的执行是一个持续过程,‘按照动议行事’并不代表游戏结束。必须要为下一场游戏做好准备,因为透明度和问责方面的挑战不会终止,”利比里亚《采掘业透明度动议》秘书处秘书长Samson Tokpah说。“每天都会出现新挑战,因此必要性持续确保透明度。利比里亚秘书处也在致力于找出整个系统的不足之处,并就如何消除这些不足提出建议。”

[1] 该基金的捐赠方包括澳大利亚、比利时、加拿大、丹麦、欧盟委员会、芬兰、法国、德国、日本、荷兰、挪威、西班牙、瑞士、英国、美国。

多媒体

2亿3千万美元
实际支付和尼日利亚政府报告中收入之间的差异减少了2亿3千万美元。