第5章 管理政府债务

为缓解新冠危机对居民收入和国内经济的影响，一些本来负债就已达到创纪录水平的新兴和发展中经济体不得不继续增加债务。i 在疫情第一年，低收入和中等收入国家的债务负担占GDP比重平均上升约9个百分点，而过去十年的年均增幅为1.9个百分点（图5.1)。

图5.1. 政府一般债务总额，按国家收入组别划分，2010-20年

由此产生的政府债务累积会对全球经济复苏构成重大风险。政府负债过多则无力承担教育和公共卫生等公共产品支出，从而影响以人为本的发展，并可能造成不平等急剧上升。ii 陷入债务困境的国家在私营企业需要公共援助的时候难以充当最后贷款人的角色，应对未来冲击的能力受到限制。iii

1980年代新兴经济体经历的严重系统性债务危机表明，不及时采取必要的政策行动来缓解政府债务升级风险会造成可怕的经济和社会后果。iv  拉美和撒哈拉以南非洲的许多国家经历了“失去的十年”：通胀飙升，货币崩盘，产出崩溃，收入暴跌，贫困和不平等状况加剧。在1980至1985年间出现政府债务违约的41个国家平均需要八年才能回到危机前的人均GDP水平。在产出下降最严重的20个国家，债务危机的经济和社会影响持续了十年以上。

这些国家的经验凸显了新冠危机后立刻采取行动预防长期债务危机的重要性。解决方案是什么？各国必须及时主动地对不可持续的政府债务进行管理，以尽量降低其经济和社会成本，并确保有足够公共支出来推动公平的经济复苏。具体解决方法则取决于债务挑战的严重程度——即债务问题的阶段。总的来说，债务问题的解决方法应当包括以下要素。

恰当管理政府债务，为疫后复苏释放资源

对债务困境风险较高的国家来说，积极主动的债务管理可降低违约风险，释放资源用于支持经济复苏。总的来说债务管理有两种方案：（1）债务重新安排（debt reprofiling），即通过再融资、债务替换和重新谈判改变整体债务的未来还款时间表；（2）债务重组，即对债务的财务结构进行调整以降低其净现值。

如果一个国家在同一年有多笔贷款到期或存在其他敞口集中的情况（如债务的货币构成过于集中），可考虑对债务加以重新安排，发行期限更长或还款负担更均匀的新债。债务重新安排还有助于降低往往可能加剧债务可持续性问题的汇率风险。在这种情况下，债务重新安排的操作不是要改变现有债务的期限，而是通过发行以不同货币计价的新债来替换旧债。

债务违约风险日趋上升的国家也可以未雨绸缪，以先制方式与债权人谈判以实现债务重组。如果债务条款和所有权的透明度较高，这种做法就更容易取得成功。有证据表明，先制式债务重组解决债务问题的速度快于违约后重组，借方国家被全球资本市场排除在外的时间更短，经济产出损失也更小。v 在这种情况下，很关键的一点是要减少个别债权人不予配合、试图从操作中获利的可能性。

解决债务困境

一旦政府陷入债务困境，可供解决问题的选择就会更加有限。这个阶段的主要工具是债务重组以及中期财政和经济改革计划。该工具取得良好效果的前提是迅速解问题的严重程度，与债权人充分协调，让各方理解重组是实现债务可持续性的第一步而非最后一步。国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构往往在新兴经济体的债务重组过程中发挥重要作用。它们开展全面了解问题所需的债务可持续性分析，并经常提供必要的资金使重组交易成为可能。

迅速而深入的重组协议可为快速走向持续复苏创造必要条件。vi 然而历史记录表明，政府债务困境的解决往往拖延迟数年。即使债务国已开始与债权人谈判，通常也需要多轮债务重组才能摆脱债务困境（图 5.2）。例如，尼日利亚和波兰在最终解决其不可持续的债务之前，各自经历了七次债务重组交易。

图5.2. 部分国家政府债务重组与违约时长，1975-2000年

当今新兴经济体政府面临的一项挑战是主权债务更加复杂。现在的债权人当中有更高比例是商业性和非传统的贷款机构。国内融资来源也有所扩大。潜在的表外负债和往往不记录在案的公共部门从国有企业和特殊目的实体（SPV）借款也呈上升趋势。这些因素相结合，导致债务透明度降低，并可能使债权人之间的协调复杂化。

债务重组在解决几乎所有新兴市场和发展中经济体债务负担和债务困境的过程中都发挥了作用，但这并不是唯一方法。政府还经常开展财政整顿和结构性改革（例如改善政府收入、控制支出额度与质量），改善财政收支状况和偿债能力。

减少本币债务的非传统方法还包括通过通货膨胀或金融压制进行清偿。vii 这些方法尽管通常可以减少债务，其往往带来极高的社会成本和经济成本，加剧贫困和不平等，因此历史上也只作为迫不得已的最后手段。

着眼未来：提高透明度，改善协调，增加收入

新冠危机期间政府债务激增的问题突出，显现了制定相关战略d的必要性，进而促进细化债务管理、债务重新谈判，并着眼于长远使有关国家得以充分利用资本市场。三类举措对此非常重要：提高债务透明度、债务合同创新以及税收政策与管理改革。

有效且具有前瞻性的债务管理要求对政府已负债务以及现有债务合同的完整条款加以全面披露。最近发生的一些债务事件凸显了隐性债务或未披露债务问题（例如马来西亚、莫桑比克和南苏丹）以及因政府和准政府实体缺乏签订债务合同的权力可能引发的纠纷（如利比里亚和委内瑞拉）。关于欠款金额和债务合同条款的透明度虽不能保证债务重组的快速完成，但它肯定可以为更快认识债务可持续性问题打下基础，并为尽快启动债务谈判提供有利的切入点。

合同创新有助于克服协调问题，加速主权债务重组，但它们不是万能良药。这类创新的例子包括：为借款人提供灾害保险的状态依存型债务合同；针对政府执法实践的法律改革；可加快债务问题解决速度的集体行动条款（CAC）。viii 这些创新为制定未来的债务合同提供了积极思路，但在处理需要重组的现有债务方面作用较为有限，因为状态依存型合同在新兴市场国家未偿债务合同中只占很小份额，包含强化型CAC的合同仅占一半左右。ix

从长远来看，完善的税收和公共支出政策与管理对实现债务可持续性至关重要。 国家税收的增加主要来自对税收能力的长期投资和经济的结构性变化。在大多数新兴经济体中，财产税、收入税和资本利得税等面向财富征税的策略尚未得到充分利用。这类税收可以减轻新冠危机对贫困和不平等的不利影响。收入调动策略中还应包括鼓励企业正规化的激励措施。