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讲话与实录

世界银行集团行长金墉在发展中国家财政政策、公平性与长期增长会议上的开幕词

世界银行集团行长金墉

2013年世界银行与国际货币基金组织春季会议

华盛顿, 美国

2013年4月21日

书面讲稿

很高兴今天来此讨论财政政策在促进增长与解决发展中国家的公平问题,以及帮助世界银行实现终结极度贫困与促进共享繁荣的核心使命中的重要作用。

近年来,关于财政政策怎样能够帮助减少贫困与不平等尤其是在经济和金融动荡时期,我们获得了重要的经验教训。今天,我着重讲世行如何利用这些经验教训来实现我们的使命。我希望我的讲话有助于在此次重要会议期间开展激烈讨论。

财政政策历来最受关注的一个方面是需要维持财政可持续性从而确保宏观经济稳定。这仍然是根本。

为什么发展中国家在最近的危机期间表现出如此的应变能力,一条重要的经验就是他们危机爆发时拥有很大的财政缓冲。例如,莫桑比克的公共债务占GDP的比重在1999年至2008年期间从131%降低到42%,从而为国家遭遇危机时打开了采取反周期财政刺激的空间。秘鲁在2000年至2008年期间将公共债务比重从42%降低到25%,使政府得以用增加公共支出来应对经济下滑,帮助国家避免了经济衰退。

总之,四年前,发展中国家拥有他们所需要的财政空间,从而避免了在以往危机中往往被迫采取的大幅削减基础设施和社会支出的做法。很多国家在社会安全网、卫生及教育等领域的反周期支出帮助确保贫困人口避免了过去的危机带来的沉重打击。

的确,我们的初步估计显示,发展中国家在危机期间极度贫困率仍在下降,虽然速度比过去慢。

这一消息令人印象深刻,需要对发展中国家给予表彰。

不过,现在绝不是躺在过去的成就上睡大觉的时候。现在正是开始重建在很多情况下已经用尽的缓冲机制的时候。发展中国家普遍的强劲增长给政策制定者提供了一个契机无需诉诸痛苦的整合就可以重建缓冲机制。

还有一个问题也应给予更密切的关注,即,财政政策的质量。除确保宏观经济稳定外,政府可以使用财政工具和政策组合来实现减少贫困和共享繁荣。我们有大量的研究成果表明,妥善管理基础设施、公共教育及卫生等公共物品支出,对增长具有积极作用。的确,这些种类的干预多年来始终处于世界银行集团业务的核心。但是我们也了解到,这些投资的回报因国家不同会有很大差异。

项目选择、资源分配和实施对于实现公共投资的丰厚回报至关重要。各国领导人和世行集团的同事都努力在这个方面取得进展。这是我们开始称为发展的交付科学的一项内容。我相信我们以更明智、更策略的方式管理公共投资,就能获得巨大的收益。

有时,增长并不具有它应有的包容性。政府计划能够对纠正这一失灵发挥重要作用。例如,巴西在市场收入方面存在很严重的不平等,但财政系统通过有条件转移支付计划比如“Bolsa Familia”,大幅缩小了收入差距。我最近访问巴西时有机会亲眼目睹这些计划如何运作为贫困家庭提供重要支持。我们从这些经验中学习以便与其他国家分享。两周前,我刚刚出席了同所有联合国机构负责人的一个会议。我们一起回顾了我们在坦桑尼亚的项目,坦桑尼亚经过十年的高速增长后并没有获得预期的减贫成效。但现在,经过学习巴西和其他地方的经验,坦桑尼亚在考虑实行有条件转移支付计划。

如果我们希望财政政策帮助减少贫困,我们就需要有工具来更好地了解计划对不同社会阶层的影响。我们应当给自己提出几个基本的但很重要的问题:政府现行的税收和转移支付制度有多先进?谁从公共服务中受益最多?利用税收和支出政策帮助减少贫困和不平等的最有效的途径是什么?政府怎样才能以促进持续增长的方式实施这些政策?

回答这些问题能够有助于制定更好的政策。但改变政策从来都不是简单易行的。我们需要一个强大的知识基础,显示在各种情况下哪些方式有效,哪些方式失败。我们需要创造性地开展沟通交流活动,明确解释政策改变对社区的好处。举一个重要的例子——化石燃料补贴。我们知道这些补贴威胁到许多国家的财政可持续性,补贴是倒退,对环境不利。然而取消燃料补贴的政治经济学依然是复杂的。我们需要分析这些动态并找到实用的解决方案。让我表彰一下克莉丝汀领导货币基金在这个领域所做的工作。

我还想强调指出财政政策和公共财务管理在资源丰富的发展中国家的特殊重要性,这些国家中很多是低收入国家,由于大宗商品价格高涨和发现大量新的矿产资源,为这些国家带来源源不断的资源收益。但是正如世界银行最近的研究成果所显示,大宗商品往往具有较低的劳动密集度,因此对就业和减贫的贡献很小。在这种情况下,仅靠市场可能无法产生国家想要的结果。

然而,如果妥善管理,这些意外的巨大收益能够明显加快减贫和建设共享繁荣的进程。智利在管理铜矿财富方面提供了一个令人鼓舞的例子。但管理不当的资源财富对发展具有负面影响:降低竞争力,鼓励贪污腐败,而且往往使冲突的风险上升。这一恶性循环俗称为“资源诅咒”,往往导致长期的经济停滞和贫困加剧。

财政政策问题往往在技术上有难度,而且具有政治敏感性。所以我很高兴我们大家今天聚在一起:来自世界银行集团的专家、国际货币基金组织的合作伙伴、发展中国家的政策制定者、援助机构的官员、杰出的学者以及能够对讨论有所贡献的其他人。认真地审视实际证据,讨论我们怎样才能更好地利用财政政策来实现终结极贫和创造共享繁荣的共同目标,正当其时。

谢谢各位