新闻稿

参与式发展项目何时行得通?

2012年11月14日

20121114日,华盛顿:世界银行的一份新报告指出,让本地社区参与影响他们生活的决策,对于提高发展效益至关重要,而通过赋予贫困人口话语权,让他们掌控自身的命运,就有可能改变他们在发展中的作用。但是,促使公民参与发展并非易事。这份报告研究了世行以及其他捐资机构资助的社区发展和分权化项目。

标题为《本地化发展:参与式行得通吗?》的世行新政策研究报告显示,参与式项目往往对复杂的大环境——包括社会、政治、历史和地理方面的实际情况——不够敏感,缺乏监测评价体系,从而妨碍了学习过程。报告作者列举若干实例说明,参与式项目不是弱政府的替代物,相反,参与式项目需要要强有力的中央支持才能发挥效力。

报告分享了捐资机构在促进参与式时从面临的挑战中获得的实证启示,包括一个回应型政府和对本地大环境的强烈意识的必要性。报告还建议可以采取若干措施来确保捐资方能有效地支持项目,比如灵活的长期介入和参与式监测等。

世界银行减贫与公平研究室的一位主要经济学家加扎拉·曼苏里说:“真正的促进公民参与的努力,需要有持久的长期承诺,需要有对社会各层面的社会与政治力量的清晰认识。”曼苏里与世界银行发展研究室的另一位主要经济学家维加恩德拉·劳共同撰写了这份报告。

维加恩德拉·劳说:“想要有效地组织起人民来采取行动来解决市场与政府失灵问题,并不是一项轻而易举的任务,但是很少有人认真思考过这种可能性。事实上,这样的努力面临着多重挑战,比如缺乏协调、不平等、缺少透明度、腐败、搭便车、能力低等等。只有在既有自下而上的参与,也有自上而下的监督的情况下,参与式才能产生最佳效果。”

由于在过去十年世界银行本身在地方参与式项目上投入了850亿美元,其他捐资方也投入了数十亿美元,因此曼苏里和劳拥有丰富的资料来研究参与式项目什么时候行得通,什么时候行不通。他们得出的结论是,社区参与在改善健康与教育结果时取得了一些成功,但在减贫或者集体行动的能力建设项目中效果较差。

在惠及穷人和改善服务方面比较成功的社区项目有一些共同点。其中一个共同点是政府强有力的介入,比如巴西的“萨乌德达福美项目”在巴西卫生部的监督下,由市政府负责管理,提供免费的医疗服务。对该项目的评估显示项目对健康产生了显著影响,特别是对新生儿及幼儿的健康影响很大。此外,该项目成本低,效益高,人均成本约30美元。项目成功的另一个关键是在地方层面大力开展能力建设,比如加纳的“社区健康与计划生育项目”。对大环境给予高度重视和致力于建立透明的监测体系也十分重要,比如印尼的“街道发展项目”。

报告通过从实证中提炼和思考关于引入参与式所面临的更广泛的挑战,得出以下三条启示:

1.     在得到回应型政府支持的情况下,引入参与式干预措施的效果最佳。国家并不一定是民主国家,但是民主国家很有帮助。但在实行干预的范围内,即,在社区或街道层面,政府必须对社区的要求作出回应。

2.     国家和当地的大环境都极为重要。干预措施产生的结果在各个社区差异很大;本地的不平等现象、历史、地理、社会交往的性质、网络和政治制度对此都有很大影响。这些大环境的差异有时非常巨大,其影响非常难以预测,项目运作良好往往是因为项目自身具有强有力的学习系统,具有对大环境差异的敏感性和适配性。

3.     有效的公民参与不是按照可预见的轨迹发展的,相反,其发展过程很可能是忽冷忽热,反复无常的,在很长一段时间看似平静之后接踵而至的是激烈且往往是动荡变化。捐资方主导的参与式项目常常遵循一条争议较少的轨迹。在官僚强制命令的制约下,此类项目往往宣布要在规定时间内实现明确的、可衡量的、通常比较乐观的成果。有一种风险是,此类项目往往以失败告终,原因不仅在于他们在实地取得的成果,也源自不现实的期望。

世界银行和其他捐资机构需要采取若干步骤来确保他们支持具有以下特点的项目:

  • 项目结构需要改变,允许灵活的、长期的参与。耐心是一种美德。
  • 除经济分析外,项目设计和影响评价也需要从政治和社会分析中获取信息。
  • 对监测评价需要更加认真对待。采用成本更低、效果更好的新型信息通信技术会很有帮助。
  • 需要建立明确的培训员反馈系统以及参与式监测与申诉制度。
  • 最重要的是,需要留出坦诚的反馈空间以利学习,防止仓促作出判断的倾向和对失败的恐惧。参与式发展的复杂性,要求要能够容忍失败,建立对项目管理人员的明确的激励机制,鼓励他们报告失败的证据。失败有时是了解什么办法行得通的最佳方式。只有在一种容许失败的环境中,才有可能实现创新,作出以实证为基础的决策。

这份政策研究报告是世界银行研究部门管理的系列研究报告的最新一期。世行政策研究报告的目的是推动围绕适合发展中经济体的公共政策展开讨论。今年这一期研究报告阐述了参与式发展的一个概念框架和经验依据。这份报告是对截至目前约500份研究报告进行深入研究的成果。

 

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新闻稿编号
2013/144/DEC