管理灾害风险,实现可应对风险的发展

2013年4月12日

2010年1月12日海地发生强烈地震,150万人流离失所,超过23万人死亡。

灾害尤其会对贫困人口和脆弱人口造成影响。鉴于灾害损失不断增大这一危险的全球趋势, 灾害和气候风险管理正日益成为业务工作的核心。投资正帮助保护数以百万计人的生命和生计,确保关键社会经济领域的增长。为回应借款国不断增加的需求,世行与其它联合国机构和一些双边捐赠国一道,于2006年组建了全球减灾和灾后恢复基金,目的在于撬动新投资,形成知识和专业经验,建立使灾害风险管理主流化的全球伙伴关系。
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780万

埃塞俄比亚农村居民2007-2009年通过劳动福利计划或赠款得到了国际开发协会贷款生产安全网可调整规划贷款二期项目的援助。

挑战

2011年是有记载以来灾害损失最大的一年,损失总额估计达到了3800亿美元。这种情况延续了过去三十年来损失不断增加的趋势。1980年至2011年间,灾害夺走了250多万人的生命[1],使全世界蒙受了3.5万亿美元的经济损失。

灾害风险正日益增大,主要原因在于人们和财产更多地暴露于自然灾害之下。详细分析[2]表明,近年来灾害风险的最大推动因素是高风险地区人口和财产的大幅增长。人口向沿海地区流动及城市向洪泛区扩张,加上不当的建筑标准,位居导致灾害风险增大的主要原因之列。诸如红树林沼泽地等生态系统缓冲区的退化也使得灾害风险增大。

水文气象相关灾害是导致近80%不利自然事件和75%损失的直接原因。展望未来,气候变化将会对全球生态系统、农业和供水行业、海平面上升和暴风潮等产生较大影响。历史格局将不再是规划工作的良好依据。有效的气候变化缓解战略有助于管理中期灾害风险,同时有助于降低长期脆弱性。

解决办法

2005年通过的《兵库行动框架》使得灾害风险管理被普遍视为是发展工作的一大重点。作为一项协议,该框架由168个国家政府和世行集团、联合国等国际组织签署,其宗旨是支持全世界开展灾害预防工作。

世行正在回应其借款国不断增加的需求,从以下五个核心方面建立灾害应对能力:

风险识别:通过了解灾害风险,预测自然灾害的潜在影响,灾害和气候风险评价有助于政府、社区、企业及个人为管理风险作出知情决策。

风险减轻:灾害风险信息可为旨在减轻风险的各类发展战略、计划和项目提供参考。为减轻风险,可通过在新投资项目中注重风险减轻工作或通过完善区域规划或建设规范来避免出现新风险,也可采取措施应对现有风险,如改造关键基础设施、建设堤防系统等。

准备:由于灾害风险永远不可能完全消除,因此得当的准备措施很有必要。借助预警系统做出准备可挽救生命和保护民生,是减轻灾害影响的最经济有效的途径之一。准备工作应包括制定从国家到地方和社区层面的可操作的应急方案,据此应对灾害影响。

金融保护:金融保护战略可是政府、企业和家庭免遭灾害造成的经济损失。此类战略可包括旨在提升国家应对紧急情况的财政能力同时确保财政平衡的计划。此类战略可推动主权和家庭层面保险市场的进一步发展,也有助于进一步完善面向最贫困人口的社会保障战略。

可应对风险的重建:重建工作既面临挑战,也为促进灾害风险管理提供了契机,因在重建工作启动之前,需制定可应对风险的综合恢复和重建规划,而规划可推动可应对风险的长期发展。

[1]http://www.emdat.be

[2]政府间气候变化专门委员会,2012。

World Bank President Jim Yong Kim spoke at an international dialogue in Sendai, Japan, after touring areas affected by the country's 2011 earthquake and tsunami.

成果

世行对灾害风险管理的战略性承诺不断增长,这在多份《国别援助战略》和《国别伙伴战略》中得到了体现。这些战略考虑了发展面临的灾害和气候风险。对2012年的80份代表性《国别援助战略》进行的一项抽样调查显示,其中的75%认为自然灾害是可持续发展面临的一大挑战,2006年的这一比例为46%。比例的增长广泛出现在各地区和各收入组别国家,这反映了如下转变:从把灾害视为导致发展出现中断的因素这一历史趋势转向把灾害视为应通过综合方式主动加以管理的风险。

世行在制定创新型灾害风险融资方案方面发挥了关键作用。这些方案旨在提升发展中国家应对风险的财政能力。国际复兴开发银行和国际开发协会通过创新型工具和投资,已向易遭受不利自然事件影响的国家提供了支持。例如,全球首个地区灾害融资基金——加勒比巨灾保险基金2007年组建,其宗旨是在灾后向加勒比国家政府提供短期流动资金。除了在该基金组建过程中提供技术援助之外,世行还为多个加勒比共同体国家支付了加入该基金的费用,并向这一由多个捐赠机构资助的信托基金提供了捐赠,使得该基金拥有了启动资金。2010年海地大地震发生后两周内,该基金向海地政府拨付了800万美元,向其提供了急需的流动资金。目前,太平洋地区也在制定类似方法。太平洋地区巨灾风险评价和融资计划正在落实对15个太平洋地区国家进行的广泛风险评价的结果,其中包括一项试点项目。该项目涉及五个国家,目的是对旨在提升国家应对自然灾害的财政能力的市场导向型主权巨灾风险转移工具的可行性进行测试。

2005年巴基斯坦发生地震后,世行对灾后恢复和重建项目提供了约10亿美元贷款。这些项目取得的成果包括向55万灾民及时提供了临时住所、重建了40多万套抗震住房。最近,在世行支持下,巴基斯坦政府组建了国家风险评价工作组,其职能是向全国所有与风险评价相关的工作提供战略指导并协调开展此类工作。

世行及其管理的全球减灾和灾后恢复基金联手联合国开发计划署和欧盟伙伴国,加大了对中东和北非地区旱灾频发国家的支持力度,在非洲之角和撒黑尔地区发生严重旱灾后开展了灾后需求评价。此类及时开展的工作对各国部委间就风险管理开展对话发挥了牵头作用,同时在国家和地区层面实现了短期危机缓解工作与长期发展目标的结合。2011年在吉布提及时开展的灾后需求评价帮助筹集了1300万美元资金,支持面向农村、社会和能源领域的旱灾缓解项目。目前,该项目正在支持建立全国生产安全网,增加对农村社区的供水服务,增强农村社区的水资源和农牧资源管理能力,向能源性贫困人口提供短期应急能源援助。

在中等收入国家,国际复兴开发银行贷款使得其能够有效地评价和管理灾害风险。2005年,世行向哥伦比亚提供了2.6亿美元贷款,支持其加强全国1000个左右城市的灾害风险管理能力。该项目的二期工程于2006年启动实施,世行为该工程提供了8000万美元追加贷款,支持波哥大市加强关键领域的灾害风险管理能力和抵御能力。该项目取得的成果包括高风险地区的5000户家庭迁至安全地区的永久住房、201所学校和幼儿园按抗震标准完成改造、居住在公共建筑中的风险人口从57.5万降至25.2万。

国际复兴开发银行5.5亿美元贷款土耳其伊斯坦布尔地震风险缓解与应急准备项目通过加强灾害管理和应急响应方面的机构和技术能力、加固关键抗震公共设施、支持采取措施以确保更严格执行建筑规范,提升了该市的应急准备能力。世行贷款撬动了其它金融机构提供的10亿美元平行融资来支持该项目的实施工作。截至目前,681幢公共建筑已完成改造,21幢建筑完成重建。伊斯坦布尔文化遗产类建筑电子资料汇编、对这些建筑脆弱性的评价以及针对该市部分历史建筑的加固和保护设计均已完成。在公众认知度和社区志愿者项目实施过程中,45万人参加了灾害准备培训,约500万市民通过社会和公众媒体了解了相关知识。此外,项目向土耳其全国3630名工程师提供了建筑改造规范方面的培训。

国际复兴开发银行贷款也支持了受灾社区的可持续和灾害应对力恢复。世行向中国提供了7.1亿美元贷款,支持四川和甘肃两省恢复2008年汶川地震损毁的基础设施以及卫生和教育服务设施。该项目将于2014年完工,其宗旨是支持中国政府实施《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》中列示的重建战略。总体规划编制工作得到了全球减灾和灾后恢复基金的支持。按照总体规划的安排,440万套住房已完成修复,220套住房正在重建之中。震毁学校、医院、养老院、社区活动中心及其它公共服务设施也恢复或重建之中。所有新建建筑均需执行抗震和防洪高标准。目前,专家们正在监督每一步建设工作,以确保今后不出现生命损失。

国际复兴开发银行专门针对灾害风险管理的其它金融工具包括设有巨灾延迟提款选项的发展政策贷款。该选项系针对国际复兴开发银行成员国的事前应急融资工具,可立即提供预算支持,以便在国家遭遇灾害后满足紧急融资需求;同时还有助于撬动其它资源,包括国家贷款、双边援助贷款或重建贷款。世行2008年以来批准的16笔灾害风险管理相关发展政策贷款中,8笔包含了巨灾延迟提款选项,目的在于提升政府管理自然灾害影响的能力。哥伦比亚、哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉和菲律宾已按照延迟提款选项从贷款账户中提取了款项,金额分别为1.5亿美元、2400万美元、5000万美元、8500万美元和5亿美元,用于立即开展灾后恢复和重建工作。

国际开发协会贷款项目取得的部分主要成果如下:

斯里兰卡:国际开发协会对海啸紧急重建一期和二期项目贷款(分别为7500万美元)的相当部分被用于帮助重建约4.4万套受损住房,超过10万户家庭受益于针对生计的现金援助,首笔援助款于海啸发生后三个月内发放完毕。

埃塞俄比亚:约780万农村居民通过劳动福利计划或赠款得到了国际开发协会贷款生产安全网可调整规划贷款二期项目的援助。劳动福利计划或赠款旨在应对各地2007-2009年间发生的中度或重度旱情。

孟加拉国:2007年强热带风暴“锡德”过后,170多万户家庭受益于约50处新建的避难场所以及250处经修复的现有避难场所。此外,100多公里堤防得以修复。

多哥:得益于城市基础设施紧急修复项目的实施,超过5.2万贫困社区居民在2010年洪灾中得到了保护。该项目清理了面临洪水威胁地区的70多公里暴雨排水设施,修复了多条道路,建成了设有1000个床位的急救中心,把以前供电不足的社区接入了电网。

越南:30个村的21万多人具备了灾害事件应对能力,建成了地方预警和疏散系统,编制了灾害应对行动计划,新建或改造了12处暴雨避难场所,修复了在近期暴雨中损毁的165所学校和医院。

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There were warnings, but nothing could really prepare us for what happened. Cyclone Sidr hit my hometown, Barguna with ferocious intensity. Powerful gusts of winds and heavy rainfalls frightened the helpless people, many of whom had left their homes and possessions to seek the protection of cyclone-shelters, like my school. Close Quotes

Hasina Begum
Headmistress of Paschim Napitkhali Primary School in Barguna, Bangladesh

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Hasina is a school headmistress living on the front lines of climate change. Her school/cyclone shelter protects her community from disasters. The school is one of 2,000 shelters in coastal areas of Bangladesh. The government of Bangladesh envisions a country resilient to natural disasters. The World Bank has supported this vision for 40 years.

世行集团的贡献

2008年至2012年,世行资助实施了92个灾害预防和准备项目(贷款总额65亿美元)及53个灾后重建项目(贷款总额27亿美元)。在城市、水、农业或农村发展领域,这些项目把灾害风险管理列为项目设计的核心内容,目的是使灾害风险管理成为发展工作的主流。国际开发协会的新增投资受到了近期大规模灾害的驱动。此外,国际开发协会和国际复兴开发银行旨在恢复近期灾害中损毁的公共服务设施和基础设施的紧急恢复贷款获得了批准。不过,要把灾害风险评价系统纳入世行贷款项目的设计和实施,仍有更多工作要做。

合作伙伴

在灾害频发国家,世行通常在协调捐赠机构活动方面发挥作用。捐赠机构活动既包括对风险减轻工作的事前投资,也包括对重建和恢复工作的事后援助。世行通过对承担保护国家免受灾害事件影响重任的国家政府机构和非政府组织提供技术和资金援助方式建立伙伴关系。

作为一种伙伴融资机制,全球减灾和灾后恢复基金成员包括43个发达、新兴和发展中国家政府以及8个国际组织。在认识到在灾后进行伙伴合作及协同行动的必要性之后,世行、联合国及欧盟于2008年签署了《危机后评价和恢复规划联合宣言》,目的是在向受灾害影响国家政府提供援助过程中加强协调。该宣言促进了灾后需求评价方式的协调统一。在评价开展过程中,由世行、联合国、捐赠机构以及其它机构的多个行业专家组成的工作组在借款国政府领导下,与广泛的利益相关方合作,为编制灾后恢复战略提供指导。

灾害风险融资和保险规划署与私营保险行业持续开展对话,通过广泛提供风险信息和市场知识等公告物品发挥该行业的技术专长,通过支持有关国家获得可满足其风险融资需求的适当市场型方案发挥其承担风险的能力。

目前,伙伴合作更多地纳入了创新形式,包括通过专家社群和公民社会开展合作。例如,大多由在地理信息系统、数据库管理、社会媒体和网上宣传等方面拥有深厚专业知识的技术人士组成的“技术人员志愿者社群”,将其技能应用于灾害风险管理部分最复杂的方面,如风险分布绘图和风险缓解方案评价等。“善意随机黑客”组织(Random Hacks of Kindness)是由公私部门机构组成的合作组织,其成员包括世行、谷歌、微软、雅虎、美国国家航空航天局以及惠普。该组织集中了150个政府、私营部门和公民社会合作伙伴的力量,在全球范围内支持开展伙伴合作。

创新型伙伴合作的另一个实例是“印度尼西亚紧急状况情境评价”计划的制定。该计划由印尼国家灾害管理局、澳大利亚—印尼减灾基金、全球减灾和灾后恢复基金、世行、澳大利亚国际发展署以及公开街道地图组织合作制定,为印尼规划人员了解并宣传灾害影响提供了实用工具。只要具备基本的计算机技能,任何人都可以使用该工具。该工具为全球减灾和灾后恢复基金的“公开数据以增强应对能力”计划提供了支持。

今后工作

世行将及时向伙伴国提供灾害风险管理方面的最前沿知识和专业技能,也将继续在各行业投资项目中推行灾害风险管理主流化。世行将支持有关国家收集并使用风险信息,进一步完善国家和行业风险概况介绍,建立灾害风险评价能力,利用空间和机构性风险分析结果为投资规划提供参考依据。

世行将努力加大对在长期风险缓解工作投资方面缺乏资源和能力的高风险发展中国家的技术援助和灾害风险管理专项贷款力度,也将增加对金融敞口风险应对、风险融资策略、可持续国内巨灾风险保险市场等方面的咨询支持。

国际开发协会加大了对灾害风险事前和事后管理的支持力度。在国际开发协会第16期注资过程中,“危机应对窗口”已实现制度化,目的在于帮助低收入国家提升应对灾害、采取预防措施最大限度降低未来巨灾不利后果的能力。该资金窗口是在危机应对方面迈出的一大步,使得能力低下的高风险国家能够更多、更有保障地获得追加优惠援助,供其用于灾后恢复和重建工作。除了针对提升应对能力进行工程性投资外,国际开发协会和国际复兴开发银行还将加大对需要建立应对自然灾害的财政和经济能力的低收入和中等收入国家的援助力度,助其制定创新型、专项金融方案。

受益人

“2007年的强热带风暴‘锡德’仍令我记忆犹新,” Paschim Napitkhali小学女校长Hasina Begum说。“虽然气象部门发出了警报,但没有任何设施可以使我们应对风暴来袭。‘锡德’凶猛地席卷了我的家乡。一阵阵狂风和暴雨吓坏了无助的人们,他们中有很多人为寻找诸如我校这样的避难场所而抛家舍业。”该小学建有标准低下的两层教学楼,在2007年发挥了救命作用。当时,Barguna和其它沿海地区受到了5米多高风暴潮的猛烈袭击。该校由Hasina的父亲创办,之后经过了重建,具备了学校和避难场所双重功能。平时,该校到处都能听到孩子的喧闹声,但在风暴和其它自然灾害期间,教学楼就成为了避难场所,人数也比平时增加了一倍。2007年,仅该校就救助了800多人。

鉴于气候变化影响有可能增大自然灾害的频率和强度,孟加拉国需要对不确定性的增大做好充分准备。为此,约700处强风暴避难场所正在建设或改造之中。建设或改造项目采用了更完善的设计方案,得到了世行的支持,将为该国沿海地区人口提供保护。与此同时,该项目也在修筑和重建约800公里海堤。