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专题报道

让农民拥有资源决策权

2016年1月11日


World Bank Group

文章重点
  • 农民在社区主导型扶贫项目中自主决定资金用途并自主执行项目
  • 社区发展金融破解了贫困地区农民得不到有效金融服务的难题
  • 全球环境基金赠款让农民了解气候变化并学习应对技能

通向寿峰乡的公路两边林木繁茂、风景如画。然而,这附近却是中国最穷的地区之一。寿峰乡位于陕北延安的宜川县。因为水源不足,这里不适宜种植粮食作物。

52岁的薛花婷住在寿峰乡的孔崖村。她有三亩苹果园,全家几乎全靠果园的收成来维持生计。可是每年雨季快来时,她就开始担心。孔崖村村民的房屋和田地之间有一条小溪。这一地区虽然总体干旱,但是一旦下雨,这条小溪就可能成为一条无法跨越的河流。曾经有两次,苹果成熟时节小河发了大水,过不去,苹果掉下来烂在果园里。

2011年,她忽然看到了解决这个问题的希望。村里得到一笔款项,可以用来建基础设施,具体建什么由村民自己投票决定。“以前都没有过(村民自己决定),修什么都是乡上让修,”薛花婷说。


" 桥修好以后我就方便了,水再大我都能到田里,采收、弄个什么都很方便。 "

薛花婷

寿峰乡孔崖村果农

村民围绕提出的各种方案进行了激烈的辩论,主要的候选项目有通往大部分村民田地的“生产路”、引水工程、“过水桥”和路灯。最后,大家通过投票决定先建一座桥。薛花婷当然是投了桥一票。桥很快建好了。“桥修好以后我就方便了,水再大我都能到田里,采收、弄个什么都很方便,”她说。

孔崖村这座桥的资金来自于世界银行在中国贷款支持的第五期综合扶贫项目,即“中国农村地区可持续发展项目”。项目最大的特点就是农民在得到资助后,自主管理他们各自的小项目,叫做社区主导发展模式。

这个扶贫项目在陕西省、河南省和重庆市三地实施,主要内容包括四个部分:第一部分是支持农村的公共基础设施建设,第二部分是资助农民成立发展基金互助社,以解决贫困地区农民生产缺少金融服务的问题,第三部分是示范气候智慧型扶贫模式,帮助农民分析生计的脆弱性,提高适应极端气候的不确定性,减少返贫,第四部分是农民和机构的能力建设。

在第一部分,农民不光要通过民主程序自己决定资金的用途,做出决定后,采购、招标、监工、验收、直到最后项目成果的维护,都由村民自己分工负责,用公开、透明的方式来实施。在第二部分,农民以村为单位成立互助社,启动资金和管理框架由世行和政府扶贫部门提供,但是运行全靠互助社“社员”自己。

距孔崖村20公里的桌里村得到了用于成立互助社的25万元资金。资金到帐后,村里立刻按照项目制定的规则成立了互助社,选出理事会和监督委员会, 然后开始放款。

46岁的张贤珍是贷款社员之一。像村里很多村民一样,她家也靠种植花椒和核桃来维持生计,日子一直过得非常拮据。她一直想种些苹果来增加收入,可是实在没有钱来买树苗。乡里乡亲日子都过得紧紧巴巴,张不开口跟他们借。 她想过从县上的银行贷款,可是手续实在太复杂了,让她望而却步。“我们也就借个几千块钱,他们都不爱借给,”张说。“而且这各种各样的表格,一会要这、一会要那,连结婚证都要,实在办不下来。”拿到了互助社的贷款,终于买了树苗,建起了果园。

在一个人人都互相认识的村落,一般商业银行所面临的金融风险似乎都能被轻松化解。骗贷?大家都知根知底,想拿钱去干点什么很难瞒过其他成员。赖着不还钱?那以后在村里还做不做人?

即使这样,理事会还是有一些更具体的规则,一方面争取让贷款万无一失,另一方面也要让资金惠及让更多的贫困家庭。 比如每笔贷款必须有两个担保人;第一次贷款不能超过3000元,及时还款了,有信誉了,第二次可以贷5000元。但最高贷款额一次不能超过1万元。

李理事长领导下的互助社从2013年开始放款,最小的一笔是2000元,给了一家农户买化肥。数额最大的一笔贷款是1万元,给了一家信誉很好地养羊贫困户;贷款期限基本都是一年,至今还没有一笔逾期未还的。

“大家都要个脸面嘛,想办法也要还上,”李建明说。到目前,贷款已经放了五轮,会费和资金占用费收入已经有六万元,又放在基金里。

“这些都是他们的钱了,事儿也都要他们自己管。” 陕西省扶贫办的刘社教处长说。

世界银行负责此项目的高级农村发展专家曹文道说:“整个项目的核心精神是给贫困社区赋权,就是把项目资金的使用权交完全给老百姓,真正做到民享、民用、民管、民受益。”

“这个项目对老百姓能力的提高是功不可没的,”陕西省外资扶贫项目中心主任杨向岭说。“原来基本是咱们让他们干什么,现在他是我要干什么,在干的过程中他会积极地出主意、想办法,想怎么干效果更好。“

但是这并不是说政府完全不管了。实际上,政府仍然要做很多事。除了在项目设计阶段要和世行专家一起确保项目的科学性和可操作性外,政府部门还要在项目实施过程中提供培训和技术咨询工作。

为了帮助当地居民更迅速地接受、理解这种新的理念和工作方法,项目办招聘了一批受教育水平较高、又了解当地情况的项目协调员。这些协调员可以经常性地回答村民的问题、并帮助协调村民和政府的沟通、确保项目按照设计的方式进行。

这一项目于2010年启动,总投资11亿元人民币,其中,世行贷款1亿美元,国内配套资金4亿元人民币。项目覆盖三省市25个县区约800个贫困村,受益贫困人口超过50万。

项目在社区主导型发展机制和村级发展互助基金方面开展的试点,通过增强农民和基层社区的发展意识和反贫困能力,提高扶贫资金的使用效率,为中国的扶贫机制创新提供了有益的经验。

社区主导实施村级基层设施建设节约成本20%以上,农民对基础设施满意达93%。项目成立互助社272个,总计发放互助资金1.2亿人民币,还款率达到99%,贫困农户参与率70%,妇女参加率60%以上;

全球环境基金也为项目提供赠款500万美元,用于帮助农民提高对气候变化的认识,帮助他们一方面提高应对气候变化的能力,另一方面也以使他们的农业活动能更好地节能减排。

陕西项目区的农民经常受到比如干旱、洪水、冰雹等极端天气的影响,在项目帮助下,他们通过接受培训,认识到气候变化的前因后果,同时也学会采取措施应对灾害。具体的措施包括:改变耕作方式、减少土壤的损失;建设采水水池已备旱季之用、使用防雹网保护作物,等等。88个贫困村参与了GEF生计脆弱性分析和项目示范,效果良好。

这一项目今年年底就要结束。“这个项目给我们陕西的贫困地区带来了一些非常巨大的效果。”陕西省扶贫办的杨向岭说。“一个方面它是在贫困地区,我们这个项目设计的时候一开始最关注的就必须是最穷的地方,最穷的行政村,所以,对这些行政村,对这些项目区基础设施的改善产生了巨大的作用,确确实实带来了巨大的变化。”


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