专题报道 2019年9月10日

重新思考电力需求旺盛世界的能源行业改革

文章重点

  • “重新思考电力行业改革”是一项为期多年的研究项目,其宗旨是通过呈现1990年代以来发展中国家改革全貌反映最新政策辩论结果。
  • 在呈现相关发现及近期技术发展趋势如何颠覆该行业并激发对新战略的需求的基础上,研究报告指出了政策对未来的主要影响。

每个国家都希望向其公民提供可靠、可负担、可持续的电力服务。在过去二十五年中,一些国家在这方面取得了巨大进展,但另一些国家只取得了很有限的进展。是什么导致了这一差异?

世界银行一份新报告—《重新思考发展中国家电力行业改革》—分析了以下两方面的实证资料:一是发展中国家为努力改善电力行业绩效所采取的方法,二是改革取取得的结果。

1990年以来,很多国家都实行了市场导向型电力行业改革。改革内容丰富多样——从设立独立的监管机构和将部分电力企业私有化,到对电力企业进行结构调整和引入竞争机制等不一而足。这些改革中,每项改革都有故事可讲。

  • 监管:监管改革经证明是最流行的一项改革,其结果是约70%的发展中国家组建了准独立的监管机构,由其负责监督价格制定工作和监测服务质量。虽然很多国家均颁布了健全的法律框架,但实际监管进度仍大为滞后。例如,尽管几乎所有国家都赋予了监管机构在价格制定关键问题上的法定权力,但在三分之一的国家,这一权力经常受到了政府部门的压制。尽管四分之三的国家都通过了适当的服务质量法规,但这些法规只在其中半数国家得到了执行。
  • 私有化:得益于单独电力项目的广泛实施,发展中国家私营部门自1990年以来对新增发电能力的贡献显著,其贡献率高达40%,即便在低收入国家也是如此。不过,实践证明,配电企业私有化面临的挑战要大得多。上世纪九十年代后期,拉美市场助推了首次私有化浪潮,但此后的动力相对较弱。配电企业成功私有化的国家更有可能维持可回收成本的价格。很多私有化后的企业运营效率很高,其绩效可与半数以上公用事业企业媲美。不论实行何种所有制,更多高效企业都采用了更完善的治理和管理做法,包括透明财务报告、按德才选聘员工以及现代化IT系统。
  • 结构调整:大多数发展中国家继续运营纵向融合的国家电力企业(垄断企业),其中仅有五分之一国家对企业实行了纵向和横向分拆,把发电和输电业务以及输电和配电业务分开,组建多家发电和配电企业。结构调整主要发挥了深化改革的垫脚石作用,因此改革未取得进一步进展的国家往往看不到显著影响。确实,对于规模很小且/或治理较差的电力系统(很多撒哈拉以南非洲国家即是如此),其结构调整实际上有可能达不到预期目标,因其缩小了运营规模,增大了运营复杂性。
  • 竞争:过去二十五年间,只有五分之一的发展中国家建立并运营了电力批发市场,发电企业可通过该市场自主把电力直接出售给各类消费者。此类市场大多存在于拉美和东欧国家,后者因发电资源的更高效配置而受益,但往往需要引入更多激励机制,以确保有足够投资用于新增发电能力。在结构、财务以及监管方面对电力市场设置的颇为严苛的前提条件,阻碍了其它地区的大多数发展中国家效仿这一做法。在电力系统达到3GW左右发电规模和电力批发营业额达到10亿美元左右之前,企业几乎不可能成功转型。对于尚未做好准备的国家,参与区域电力市场可使其从电力贸易中获益良多。

在总结这些经验基础上得出的结论,可为今后采取行动提升电力行业绩效提供依据。该报告传递的主要信息如下:

  • 电力具有政治性:实施市场导向型电力行业改革会引发政治挑战。很多国家宣布的改革方案随后并未能得到推行,一些国家颁布的改革方案后来不得不被撤销。实践证明,在已经采纳更宽泛市场理念的国家以及在基于分权制建立的政体,电力行业改革最为可行。改革牵头者在推进变革过程中通常扮演关键角色,但各利益相关方更广泛的协调一致经证明对改革的长期持续实行同样重要。举例说,多米尼加一项影响深远的市场导向型改革在未获得支持的政治环境和宏观经济动荡背景下实行,最终导致了电力企业的重新国有化。
  • 启动条件至关重要: 市场导向型改革很复杂,它预想电力系统已然很发达、得到有效治理并且具备财务安全性。从这一有利位置启动改革的国家一般取得了改革成果。但是,在这些基本条件具备之前就启动改革进程的国家则面临大得多的难度,改革结果通常低于预期。因此,诸如哥伦比亚、秘鲁或菲律宾等相对发达的中等收入国家市场导向型电力行业改革取得的成果要大大优于面临更大挑战的国家或地区,如巴基斯坦或印度奥迪沙邦。举例说,秘鲁电力行业到1994年完成了结构调整;私营部门对发电、输电以及大都市区配电网络的投资大幅增加,20年间的投资总额约达160亿美元。卓有成效的行业监管机构和电力批发市场机构的组建推助秘鲁电力行业效率达到了最佳水平,使得能源成本显著降低。
  • 没有放之四海而皆准的模式:电力行业改革是达成终极目标的一种手段。最重要的是改革取得好结果,而取得好结果的途径各异。发展中国家绩效最好的电力行业中,一些电力行业全面实行了市场导向型改革,另一些则保留了占据主导地位、有竞争力且受强大政策性授权指导的国有企业,同时也逐步明确了私营部门的特定角色。这一现实使得我们有理由在今后采取多种方式。例如,越南中央政府政策的重点是实现电力普及目标,迅速增加发电能力,以确保经济快速增长时期的能源安全。得益于国有企业强有力的引领,加上逐渐并有选择地实行的市场改革和私营部门专项投资,上述目标得以实现。
  • 目标已发生变化: 过去,各国实现能源安全和财政可持续性目标就足够了,但如今它们制定了更宏伟的21世纪政策目标,主要包括实现电力普及和电力供应去碳化。市场改革有助于提高电力行业的总体效率和财务可行性,也有助于营造更好的投资环境。然而,改革自身却不能实现这些社会和环境目标。因此,需要配套政策措施来引导并鼓励所需的专项投资。例如,摩洛哥通过组建与传统企业平行开展业务的一个新机构实现了可再生能源规模化,该机构的政策性授权是引领私营部门投资助力实现政府政策目标。
  • 技术颠覆:快速创新,加上可再生能源、电池储能技术和数字化网络的共同影响,正转变着机构格局。过去中央高度集权的网络型行业正日益被多个地方行动主体争夺,包括自身可能有能力发电和/或随市场变化调整其用电需求的新入行者和消费者。这种情况最终会如何重塑电力行业组织架构,将取决于监管机构向新主体开放市场的程度,也取决于它们为业内企业重新制定激励机制,以鼓励其采用创新技术。
  • 总之,过去二十五年中致力于扭转电力行业绩效的发展中国家的经验给我们呈现出了一幅微妙的画面。借助大量历史证据并依据新出现的技术趋势,该报告为不同背景下、受结果驱动并且参照多种替代方案的电力行业改革提供了一个全新的参考框架。

 

报告全文也可通过以下链接获取:http://www.esmap.org/rethinking_power_sector_reformp.org/rethinking_power_sector_reform



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