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讲话与实录

深化改革——未来之路

2013年3月25日


英卓华 中国发展论坛 北京, 中国

书面讲稿

引言

尊敬的各位部长,各位参会嘉宾,

我很高兴能够在中国在进入改革新阶段之际来和大家共同讨论中国面临的挑战。

无论以什么标准衡量,中国在过去三十年的经济表现都是令人瞩目的。GDP年均增长10%, 五亿多人摆脱贫困。

但是现在不是自满的时候,世界在快速变化,全球增长率和全球贸易都在放慢速度。

中国的增长也已放慢:政府今年的预期是7.5%。

此外,支撑中国快速增长的很多基本要素也在趋弱。主要原因现已众所周知:

-          首先,中国的人口增长率很低而且仍在下降,劳动力人数预计很快会出现下降。

-          第二,资本的持续积累,尽管规模很大,但随着资本劳动力比率的上升,对增长的贡献必然会逐渐减少。

-          第三,作为衡量经济效率和技术进步指标的全要素生产率增长也在下降,经济已经耗尽第一代政策改革的成果。

此外,中国的快速增长给环境造成了相当大的负担,也导致收入不平等现象不断增加,这两方面对社会来说都是很不利。

中国政府充分认识到需要转变增长方式和改变方针。十二五计划已反映出很多亟待采取的政策,但还有更多的事情要做。

我想着重谈三个宏观的领域,这三个领域的改革可以带来效率和生产率的大幅提高并缓解失衡问题:

第一,  需要促进企业界更有效地利用资源,发挥创新和创业精神。

第二,  需要改革要素市场,包括土地、劳动力和资本,以消除要素分配过程中严重的扭曲现象。

第三,  需要推进财政体制改革,以助力公共社会服务和环境服务的水平及质量的提升。

 

 

加强竞争

中国的历史经验以及国际经验都表明,加强国内竞争能够提升生产率及效率,促进创新。

中国过去三十年的发展主要得益于民营经济发挥了重要作用,这也给国有企业带来了改革压力。中国在2001年入世之后也实现了整体经济效率的提升,进一步推进了新技术的引进和利用。

从更近期来看,逐步取消优惠条件为中外企业构建公平的竞争环境也刺激了竞争。与民营企业相比,国有企业消耗大量的资本、原材料和中间产品,而在总产出和增加值中占的比重却比较小。

“战略性”部门或者“基础或支柱”产业仍旧几乎全部由国有企业把持。

这种情况削弱了经济效率,限制了创新,影响了向新的增长模式转型,也减少了人民的福祉。

加强竞争需要具备以下条件:

-          降低进入国有企业占主导的行业的壁垒;

-          在那些竞争能够带来更好结果的行业如石油、化工、配电和通讯产业取消垄断和寡头垄断;

-          在那些认为有必要垄断的行业如铁路行业建立监督机制,以确保市场权力不被滥用;

-          对当局迄今采取的产业政策进行审议和推进现代化。在那些成功地实施产业政策的国家如韩国和日本,国家干预与民营企业必须竞争以获得这种支持保持一致。

-          在扩大民营部门经营范围的同时,必须辅之以现有国有企业 结构重组构建混合所有制企业及上市公司。

-          中国应当考虑限制地方政府对企业提供的支持,从而使无竞争力的企业不能继续与效率高的企业争夺资源。

改革要素市场

我现在谈第二个改革领域。

为了完成市场经济转型和进一步强化增长,中国需要改革生产要素市场。

运转良好的土地、资本和劳动力市场也是实现高效率和包容性的城镇化的一个先决条件,是李克强总理所强调的政府的一个关键的优先任务。

 

中国城镇化的速度和模式将决定其增长轨迹和生活水平的空间趋同(或缺乏趋同)。

土地市场

在未来二十年,土地将会变得日益稀缺,其高效利用对于粮食安全、创新城市、机会均等和社会稳定具有更重要的意义。

为了提高土地的利用效率,当务之急是保障农业用地安全。

最近的政策决议包括给予农民无限期的土地使用权、扩大土地登记和加强农村土地市场,都是朝着正确的方向采取的步骤。

第二个优先重点是改革土地征用及补偿措施。

地方政府不得在城市发展规划尚未得到上级政府审批的情况下征用农村土地作为城市用地。

目前的补偿措施——也是民众抱怨的一个常见原因——需要进行改革。

以法律的形式将扩大土地使用权固定下来会给予农民诉诸法院的权利,从而可以防止土地转换中的权力滥用。

第三个优先重点是开发土地租赁和土地融资的备选方案。

开拓更常规的地方政府融资渠道可以减少利用土地融资的必要性。

中国已经在两个城市开展房产税试点,但发现由于技术、制度和社会原因实行起来通常有难度。

但房产税具有相当大的财政收入潜力:美国、加拿大等国通过征收房产税将GDP增加了3~4%,而在经合组织国家房产税收入占GDP的比例接近2%。

常规的预算内地方政府债务应最终取代目前依靠土地的融资方式。

资本市场

尽管改革取得了显著进展,但中国的金融体系依然受到压抑且存在关键性的结构失衡。

这些失衡现象不仅构成严重的制度风险,而且会阻碍中国的金融体系为日益充满活力和融入世界的经济服务。

第一项优先重点应当是增强利率的灵活性,推进由利率来清理信贷市场。

中国当局需要推出一个计划逐步取消存款利率上限同时取消支持贷款利率的下限。

第二,资本市场需要进一步深化和改革,以提供更多股权和证券化融资。

 

为了实现这一点,中国须改革IPO发行制度。

同时,中国需要着眼于完善资本市场的法律框架,对金融基础设施进行升级改造,实行更加严厉的信息披露规定。

      1945年至1992年的欧洲提供了一个金融部门逐渐改革开放最终实现国际化的榜样。

当然也存在风险,正如我们从亚洲金融危机以及最近的全球金融危机中所知,所以界定和开展改革时需要深刻牢记风险。

然而,中国当局已从管理和监督金融部门中获得了大量的经验和能力。

劳动力市场

发展灵活和充满活力的劳动力市场对于中国未来成功地成为高收入开放型经济体将是十分重要的。

在未来数十年里,要想吸收千百万到城市来寻找更好的工作的农村转移劳动力,就需要有灵活的劳动力市场和保护劳动者的制度。

改革妨碍劳动力流动的户口制度将是一项首要任务,需要尽快完成,宜早不宜迟。

推进户口制度改革须包括:

-          将户口与享受公共服务脱钩,根据居留证而不是户口来决定是否有资格获得服务;

-          鼓励在地方层面进行改革试点;

-          重新界定中央与地方政府之间的融资职责和收入分配作为对改革的激励机制。

-          为了增加劳动力流动,社会保障(养老金、医疗和失业保险)应成为可携带的。

-          社会保障必须是雇主可以负担得起的,不能成为雇佣劳动力的障碍。

-          通过一般政府债务吸收历史遗留成本和提高退休年龄都是可选方案,可以降低社会保障税和增加劳动力需求。

改革财政制度

我已经谈到过财政改革问题,今天上午亚行的斯蒂芬-格罗夫也谈了未来的财政改革问题。

由于时间关系,我只简要谈一谈三项挑战。

第一项挑战是抑制政府支出,同时改变支出的构成以使其符合中国新的优先重点,逐渐将资源分配从政府规划中的低优先项目向高优先项目如教育卫生转移。

(目前正在酝酿的对1994年预算法进行修订是一个推进中国财政制度现代化的契机。)

第二项挑战是增加财政收入来满足不断增加的预算需求,例如通过:

-          增加国有企业的分红上缴;

-          提高能源和汽车使用税;

-          扩大居民房产税征收;

-          随着中国逐渐富裕而提高个人所得税(中国个税占GDP的比例只有1%,而高收入国家平均比例接近6%);

-          扩大服务业的增值税(这样可以鼓励企业出于纳税原因将目前自行生产的产品外包)。

第三项财政挑战是使预算收入与支出职责相匹配。

就政府支出而言中国是世界上放权程度最大的国家。

但财政收入是高度集中的,而快速城镇化将会进一步扩大地方政府之间已经很大的收入差距。

为了改善地方层面支出与收入之间的匹配,有三项改革至关重要:

-          首先是增加地方财政收入的范围,比如我前面提到过的房产税。

-          第二,集中一些支出项目,如社会保障。这也可以增加劳动力流动。

-          制定全国性的规则,促进从省级政府向城镇和市政府更均衡的收入分配。

结论

未来二十年,中国在努力成为现代化和具有创造力的高收入社会的进程中会遭遇诸多挑战。

其中之一是如何推进城镇化。

而且,如果中国能够消除土地、劳动力和资本市场的扭曲现象;在财政制度上使激励与职责相一致;在整个经济中加强竞争,中国就已经解决了半数以上的城镇化挑战。

只要城镇化的性质与形式符合提高经济效率、加强社会凝聚力和推动环境可持续性的目标,中国的城镇化就能提高全国各地的整体生活水平和实现均等化。

只要做法正确,中国的城镇化就会成为二十一世纪的增长引擎。

所有这一切都建立在一个基本的愿景上:

-          一个繁荣昌盛的中国;

-          一个城乡和谐均衡发展的中国;

-          一个赋予每个女人和男人、男童和女童——无论在何处出生和成长——同一公民身份的中国;

-          一个每个人都能实现自己的中国梦、努力和劳动得到公平回报、每个人都受到平等对待、享有基本医疗、教育、社会保障和就业机会均等的中国。

世界银行很荣幸与中国合作伙伴密切配合为应对这些充满挑战性的改革提供支持。

谢谢各位。

 


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