第2章 新冠疫情与银行资产负债表风险：提高透明度，推动问题贷款的管理a

各国为缓解新冠大流行期间家庭和企业面临的经济压力而采取的债务延期和金融部门干预等措施，其规模史无先例。这些措施达到了其短期的预期目的——家庭和企业债务没有出现大量违约，而且截至2021年底银行不良贷款（NPL）也没有大幅增加。然而，问题贷款将随着政府干预的逐步退出而增加则是各方的普遍共识。i银行资产负债表由于政策干预，透明度下降，可能掩盖了日益严重的债务偿还问题。监管机构和政策制定者在解读这些资产负债表方面将面临挑战。

随着时间推移，不断加剧的偿款困境可能会通过不良贷款率的上升，给银行资产质量带来越来越大的压力。政策制定者需要及时、可靠并且具有经济意义的各家银行问题资产敞口数据来了解问题的严重性、制定良好的不良贷款解决策略并确保对脆弱银行的及时跟进。如果不良贷款规模缺乏透明度，解决问题的全面应对措施就可能无法及时制定。如果大量不良贷款得不到解决，银行放贷支持经济复苏的能力也会下降。这会对本来就容易失去金融服务的群体产生尤为严重的影响，加剧金融服务获取的不均衡。不良贷款缺乏透明度也会削弱各方对金融部门的信任，在极端情况下可能恶化为系统性银行危机，导致严重而长期的经济衰退，进而加剧贫困和不平等状况。

以往经验表明，资产质量问题不会在没有迅速全面的政策对策的情况下自行解决。不良贷款的存在若不得以重视，往往会继续增长，给金融系统造成越来越大的损失。这类状况如果演变成系统性问题，造成的产出损失通常会延续很长时间。这种现象在那些银行对增加拨备要求、消化不良贷款消化能力有限的国家尤为突出（图2.1）。在新冠疫情背景下，这项挑战的规模之大前所未有，不过已有较为成熟的工具可以应对这一挑战，为推动公平的疫后复苏发挥作用。

图2.1不同地区和收入水平的国家银行系统消化不良贷款上升的能力存在差异

虽然对不良贷款的担忧通常主要针对于正规银行，以低收入家庭和中小微企业为主要服务对象的小额信贷机构也面临着类似挑战，尤其是在低收入国家。截至2021年底，小额信贷机构在疫情中的表现好于预期，但形势在不断变化。随着债务延期政策的取消和重组后贷款到期，它们的贷款质量可能面临更大压力。因此，此处以及第2章提出的旨在及时识别和管理不良贷款的策略实质上也适用于小额信贷机构（尽管在具体实施中可能需要根据其特点做出调整）。以下是该策略的关键要素。

提高透明度，减少银行错估不良贷款的动机 

首先，监管和监督机构要建立可执行的规则和有效的执行机制，促使银行提高资产负债表健康状况的透明度。这在经济最好的时候也颇具挑战性。在当前的危机形势下，由于整体经济前景以及家庭和企业的收入损失程度和持续时间都充满不确定性，这项工作更为困难。疫情期间政府对借款人广泛地提供债务延期等支持措施，降低了不同国家之间以及同一国家不同时期不良贷款指标的可比性。为了提高透明度，银行以及监督机构应使用国际公认的不良贷款和延期贷款敞口定义，这对以统一方式在辖区内和跨辖区监测和评估银行资产质量、推动有关方面及时采取行动，解决日益严重的资产质量问题十分关键。放松监管定义会掩盖资产质量存在的真实问题，应当避免。

严格的监管定义要靠有效的银行监督来支撑。负责根据这些定义执行监管的监督机构必须确保银行遵守审慎规则。随着银行资产质量承压加大，它们试图掩盖自身困境以逃避监管措施或避免市场反应的动机可能增强。一些银行可能会利用监管漏洞，或者采取贷款常青化（向薄弱企业提供延期或滚动贷款使其可以连续推迟偿付）、高估抵押物价值和表外转移等不良做法，让资产质量看起来好于实际情况，使得银行监督机构的工作变得更加困难。 

通过监管干预解决问题贷款 

职能部门可以通过多种公共政策干预鼓励银行加大解决问题贷款的工作力度。例如，银行监督机构可要求银行设立专门负责通过债务协商来收回贷款的内部机构，为其配备必要的人员和资源，采用标准化方法评估借款人的财务存续能力。通过这种方式，银行可以加强其快速有效地处理不良贷款的能力，同时维持银行在发放新贷款和处理问题贷款两方面的业务运行。 

某些公共政策干预——例如制定并实施全国性的不良贷款解决策略、促进利益相关者之间的协调——也可对尽快减少坏账发挥作用。例如，全球金融危机后塞尔维亚银行业不良贷款率一度上升至23.5%，该国政府于2015年5月成立了由公共部门和私营部门人员共同组成的全国不良贷款工作组，制定并实施了旨在减少不良贷款的综合策略，促使不良贷款率降至2020年 9 月3.4%的历史最低水平。ii

尽管银行对管理不良贷款负有主要责任，如果问题贷款危及整个银行系统为实体经济融资的能力或威胁到金融系统稳定，那么政府就可能需要进行广泛干预。一些发生过高不良贷款率的国家成立了公共资产管理公司（AMC）来管理从银行资产负债表上剔除的问题贷款。这种做法有助于恢复公众对银行部门的信心并防止不必要的资产降价抛售。在以往应对银行业危机的过程中，马来西亚和西班牙在实施由政府出资的银行资本重组计划的同时成立了公共资产管理公司（马来西亚的Danaharta，西班牙的SAREB）。政府须向银行注资，否则银行难以透明地承认它们的问题贷款暴露程度，对不良资产化解形成制约。成立公共资产管理公司的可行性和有效性取决于各国具体情况以及总体设计恰当与否。这也是新兴经济体在实践中经常面临挑战的一个领域。 

处理问题银行

加强透明度的努力与强化银行资本缓冲、要求银行提高不良贷款处理能力的措施相结合，通常可以推动银行解决问题。然而在极少数情况下，银行可能无法应对与不良贷款上升相关的财务压力，也无法制定可行的恢复计划。针对这种情况，亟需制定一套强有力的早期干预措施来帮助有困难的银行走出困境，对濒于倒闭的银行进行破产处置。这类处置措施中应当包括一套将银行倒闭与一般破产框架区分开来的法律制度，赋予当局在银行破产之前更广泛的干预手段。有关措施还应赋予当局向股东和未受保债权人分摊损失的权力，从而避免纳税人承担金融业的损失。 

负责处理问题银行的机构应当始终优先考虑由私营部门主导和出资的解决方案。使用公共资金解决危机应当作为最后手段，要在私营部门解决方案完全用尽之后再考虑使用，并且只应用于化解危及金融稳定的紧急、可见的威胁。